Эволюция изб.систеы (1161692), страница 2
Текст из файла (страница 2)
Таким образом, прежняя избирательная система выполнила «задачу-минимум»: благодаря ей произошло первичное структурирование партийно-политического пространства, а законодательная власть обрела работоспособность и сумела выстроить взаимодействие с исполнительной властью в крайне непростых политических условиях.
В то же время, осталась невыполненной «задача-максимум»: становление полноценных политических партий, а в более широком смысле – институционально оформленного политического плюрализма. Политический строй так и остался «недопарламентским», в то время как президентская власть в условиях стабилизации экономической и политической ситуации в стране еще более усилилась. Именно эта конфигурация объясняет, почему состоялась реформа избирательной системы.
Новые реалии – новая система
На первый взгляд, инициированный Кремлем переход на чисто пропорциональную избирательную систему выглядит нелогичным: во-первых, она гарантированно приволит к многопартийной, а не двухпартийной структуре партийного пространства, во-вторых, что еще более существенно, при ней «партии власти» гораздо труднее добиться уверенного большинства в палате. По итогам выборов 2003г., если бы они проводились по пропорциональной системе, «Единая Россия» получила бы не 300 с лишним, а всего 240 мандатов. Кроме того, власть лишается такого «страховочного резерва» как независимые одномандатники, которые в серьезных ситуациях приходили ей на помощь в трех первых созывах Думы, а в четвертом в подавляющем большинстве просто вступили в «партию власти». Однако у подобной реформы есть серьезные резоны: по сути, она приводит избирательную систему в соответствие с моноцентрическим характером государственной власти.
Главный аргумент – чисто пропорциональная система повышает степень контроля федерального центра над формированием списка «партии власти», а впоследствии – над депутатским корпусом. При прежней системе региональные группы интересов могли проводить своих лоббистов в Думу по одномандатным округам. Даже если их кандидатуры согласовывались с Москвой (например, для получения кандидатом флага "Единой России"), это проводилось регионами "с позиции силы": они лучше знали своих кандидатов и именно они распоряжались административным ресурсом. Попав в Думу, такой депутат был лоялен "партии власти" при принципиальных голосованиях, но относительно автономен и силен в вопросах, имеющих значение для региона (например, при распределении бюджетных средств). Тяжелее теперь придется и лоббистам от бизнеса: если ранее у них было два канала проведения своих "уполномоченных" - через списки партий и через одномандатные округа, то при переходе на пропорциональную систему остается только первый из этих каналов. В итоге главным "выигрышем" от смены избирательной системы станет ограничение регионального лоббизма.
Тем самым минимизируется цена политического торга, который власти придется вести с депутатским корпусом. Как показал опыт Третьей Думы, в которой власть имела большинство лишь благодаря большому количеству независимых одномандатников в депутатских группах «Регионы России» и «Народный депутат», не имея возможности существенного влияния по стратегическим вопросам, такие депутаты были склонны сосредоточиться на «максимизации прибыли» по частным проблемам своих округов. Кстати, такое поведение «слабых» парламентов в президентских системах является типичным явлением4 .
Есть и второй, не менее серьезный аргумент, обосновывающий данную реформу: переход на пропорциональную систему сопровождался постепенным, но неуклонным повышением «входных барьеров» на рынок политической конкуренции: закон о партиях (2001г.), вводящий монополию партий на участие в выборах по спискам; повышение отсекающего барьера (2002г., но с отложенным вступлением в силу); запрет на участие в избирательных объединениях общественных организаций (2003г.), второе повышение минимальной численности партий (2004г.); запрет депутатам выходить из фракций (2004); отказ от одномандатных округов и запрет блоков на выборах в Госдуму (2005г.), запрет блоков на региональных выборах, изменение порядка регистрации партий и кандидатов (ужесточение требований к сбору подписей и фактическое повышение суммы избирательного залога). Изменения в избирательном законодательстве происходят по инициативе исполнительной власти и активно поддерживаются «Единой Россией» в Думе. Формально эти законодательные новации призваны стимулировать укрупнение партий. Каждая из них выглядит как частная мера, однако обрисованная выше последовательность уже привела к существенному сужению поля деятельности для не связанных с властью партий. Однако в условиях, когда власть сохраняет высокую степень контроля над электронными СМИ, а финансирование партий частными спонсорами не устоялось, формируется среда, побуждающая оппозиционные партии действовать «с оглядкой на власть».
В итоге при такой системе более вероятным становится парламент, в котором «партия власти» имеет простое большинство (или показатель, близкий к нему), а остальные партии либо слабы, либо зависимы. Соответственно, исполнительная власть оказывается в роли арбитра, стоящего «над схваткой»: с одной стороны, ее собственная партия недостаточно сильна, чтобы диктовать свои условия (а в некоторых случаях может нуждаться в заключении коалиций с малыми партиями); с другой стороны, ни одна политическая сила не может бросить серьезный вызов исполнительной власти.
Проблемы новой системы
С переходом на новую избирательную систему возникнут и новые проблемы. Первая проблема: нет никаких оснований утверждать, что полностью пропорциональная система создаст дополнительные стимулы для партстроительства: ни смешанная система (где роль пропорциональной составляющей была главной), ни закон о партиях не смогли преодолеть действие объективных факторов, которые привели к краху партийной системы образца 90-х годов.
Действительно, благодаря поправкам в закон о партиях удастся в ближайшие годы сократить число зарегистрированных партий; соответственно уменьшится число участников федеральных выборов. Если еще и будет отменена графа «против всех», рациональность голосования существенно повысится, соответственно укрупнятся и партийные фракции в парламентах5 . В «Единой России» наблюдаются процессы становления и укрепления структур автономного (от исполнительной власти) управления партийной жизнью. Однако пока политический строй останется «недопарламентским», пока партии не обретут реальной институциональной роли в управлении государством, даже «партия власти», не говоря уж об оппозиции, останется слабым и второстепенным элементом российской политической системы. Вторая проблема - общий уровень легитимности избираемого парламента. И в 90-е годы, и сейчас в опросах общественного мнения россияне в соотношении примерно 2:1 высказываются за чисто мажоритарную систему. Их предпочтение конкретному депутату по сравнению с партией понятно: партии малоавторитетны и воспринимаются как верхушечные образования, а не объединение сильных (и "привязанных к избирателю") политиков, поэтому больше веры тому депутату, который заключает прямой "электоральный контракт" с избирателем конкретного округа.
«Человеческий» же компонент при действии пропорциональной системы в прошлом проявлялся крайне слабо. Партийные списки «протаскивались» в парламент благодаря громким именам своих лидеров, заслуженно получивших в обществе псевдоним «паровозов». Таких не взявших думский мандат «локомотивов» в списке «Единой России» на выборах 2003г. было 33 человека. Не случайно, «Единая Россия» отстояло поправку в избирательное законодательство, разрешающее «безнаказанно» отказываться от списочных мандатов (вопреки возражениям Центризбиркома). Остальные же кандидаты фактически «прятались» от избирателя. По нашим подсчетам, фамилий 96 из 225 "списочников" (т.е. 42%!), попавших в парламент по итогам выборов 2003г, не было в избирательных бюллетенях6 . С удвоением числа списочных мандатов «анонимность» парламента могла принять катастрофический характер.
Отчасти эта проблема решена с принятием нового закона. Федеральные законодатели осознали риск полного обезличивания партий и установили обязательную «дробность» федерального списка на сотню региональных групп, а также сократили федеральную «головку» списка до трех фамилий. Это требование закона позволит, по крайней мере, внести в избирательный бюллетень фамилии всех кандидатов. Правда, не сделан следующий, кажущийся абсолютно логичным шаг: «нарезать» территорию России на фиксированные для всех партий региональные группы – по этому пути пошли, например, столичные законодатели, установившие в Москве 15 территориальных групп в фиксированных границах. В этом случае в России фактически сложились бы многомандатные избирательные округа – неплохо известная в мировом опыте промежуточная форма между пропорциональной и мажоритарной системами (и партиям выгодно, и избиратель знает лицо своего избранника).
Еще один аспект той же проблемы – слишком высокий отсекающий барьер. Россия - самая населенная демократия с чисто пропорциональной избирательной системой. Даже если считать от реальной явки 2003г., партия, за которую проголосует 4,25 млн избирателей (чуть меньше 7% - нового избирательного барьера) получит в парламенте ровно ноль мандатов. По нынешнему закону в "перераспределение" попало благодаря этому 68 мандатов, а по чисто пропорциональной системе оно равнялось бы 135 мандатам - почти третьей части Думы.
Наконец, третья проблема, результирующая две предыдущие – это отсутствие «защиты от дурака»: как мы показали выше, прежняя избирательная система умела смягчать политические противостояния и содержала «запас прочности» в виде прагматичных независимых центристов. Иными словами, она помогала пережить плохую политическую погоду. Нынешняя же система как нарочно создана на погоду «хорошую». При ней легитимность Думы слабее (если, разумеется, у россиян появятся поводы задуматься на эту тему), средний депутат менее опытен как публичный политик и менее самостоятелен в выстраивании системы союзов и принятии политических решений. При неблагоприятных сценариях поведение такого депутата может принять непредсказуемый характер, а механизмов «микширования» кризиса новая система не предусматривает.
Разумеется, нарисованный выше сценарий носит гипотетический характер. Новая избирательная система существует пока только на бумаге, но именно поэтому уместно предупредить о возможных негативных последствиях ее введения.
Борис Макаренко – первый заместитель генерального директора Центра политических технологий
Опубликовано в журнале Pro et Contra, №1 (31) 2006, том 10
1. Наиболее авторитетная типология политических режимов с точки зрения взаимоотношения ветвей власти содержится в классической работе M.Shugart, J.Carey, Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics, Cambridge University Press, Cambridge, 1992. На эту типологию применительно в России ссылаются авторитетные специалисты по российскому парламентаризму, например Т.Ремингтон и В.Шейнис.
2. см., например, В.Шейнис, Взлет и падение парламента, Москва, 2005, т.2, стр. 581
3. см. А. Лейпхарт, Демократия в многосоставных обществах, М., «Аспект пресс», 1997, с.
4. См. Shugart & Carey, op.cit., p 8
5. На выборах Московской городской Думы в декабре 2005г. при 9 партиях в бюллетене и отмененной графе «против всех» партии, набравшие более 7% голосов, в сумме завоевали поддержку 83% избирателей. 6. См. Б.Макаренко, «Верна ли будет пропорция?» в Полития, №1 (32), весна 2004, с.8-9. Речь идет о депутатах, занимавших в партийных списках либо 4-12 места в федеральной части списка, либо 4 и ниже места в региональных списках.
31.05.2006
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
