Кортунов С.В. - Современная внешняя политика России (стратегия избирательной вовлечённости) (1094457), страница 26

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 26)

Такое положение дел, т.е. отсутствие прозрачного и эффективного механизма принятия внешнеполитических решений уже начинает беспокоить наших партнёров, в частности, американцев. И они все чаще задаются вопросом: с кем, собственно, иметь дело?

8.4. Что необходимо предпринять?

Повышение эффективности внешней политики требует принятия специального закона о механизме разработки, принятия и реализации внешнеполитических решений, который обеспечивал бы четкую координацию деятельности министерств и ведомств в этой области под руководством Президента РФ в целях проведения единой линии Российской Федерации в отношениях с другими государствами и международными организациями. Как и в других успешных странах, отечественный механизм должен иметь коллегиальный характер, характеризоваться вовлеченностью всех субъектов внешней политики и опираться на глубокую аналитику и экспертизу правительственных и неправительственных научно-исследовательских центров.

Нет сомнений, что принятие политических решений в соответствии с Конституцией РФ по принципиальным вопросам внешней политики должно осуществляться Президентом Российской Федерации. Однако для представления Президенту РФ предложений по этим вопросам требуется их согласование между должностными лицами, имеющими непосредственное отношение к внешней политике. Это Председатель Правительства, секретарь СБ, руководители МИД, Минобороны, ФСБ и СВР. На данном этапе государственного строительства России в этом процессе, вероятно, должны принимать участие также представители законодательной власти – Председатели Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ: это необходимо для обеспечения единой позиции высших представителей двух ветвей власти по важнейшим внешнеполитическим вопросам, т.е. элементарной государственной дисциплины. Перечисленные лица и должны образовать новый орган по внешней политике и международной деятельности при Президенте Российской Федерации (который по-прежнему был бы его Председателем) в качестве его постоянных членов. Этот орган может быть создан путем кардинальной реформы Совета Безопасности РФ (поскольку в нем уже представлены все вышеперечисленные должностные лица), наделения его дополнительными полномочиями в вопросах внешней политики (нынешний СБ оказался для выполнения этой функции непригодным). Такой орган и был бы аналогом СНБ США. В этом контексте потребовалось бы, разумеется, назначение соответствующего функциям нового Совбеза его секретаря – из числа авторитетных отечественных дипломатов – с небольшим, хорошо оснащенным аппаратом.

В этом случае Совбез превратится из совещательного и рекомендательного органа при Президенте в реальный центр власти с широкими полномочиями. Вместо не слишком конкретных решений этот орган сможет принимать резолюции (по итогам пленарных заседаний голосами постоянных членов), а также директивы для российских делегаций на международных переговорах. Эти директивы не будут требовать подтверждения иными органами государственной власти (например, указами Президента) и будут обязательны для исполнения руководителями всех исполнительных органов, в том числе правительства. Кроме того, Совбез должен быть наделен правом формировать высшую кадровую политику государства в сфере национальной безопасности. И, наконец, Совбез должен получить отдельную строку в бюджете⁷⁰.

Следует подчеркнуть, что коллегиальность в подготовке решений в сфере управления международной деятельностью характерна для государств в целом, независимо от культурно-цивилизационных различий, их геополитического, геостратегического и геоэкономического положения. Это обстоятельство обусловлено, в первую очередь, тем, что по сути любая международная проблема – комплексна в своей основе. Как правило, она имеет взаимозависимые военно-политическую, экономико-финансо­вую, социальную, дипломатическую и другие составляющие и, соответственно, последствия как временного, так и длительного характера. Именно в условиях сегодняшнего мира, и места в нем России, положения внутри страны, главе государства требуется общенациональный коллегиальный орган управления (а не механизм для консультирования Президента) международной деятельностью страны. Нельзя в данном контексте не согласиться с прочно укоренившимся в США пониманием того, что ни одно государственное ведомство, какими бы формальными правами оно ни наделялось, не может быть лидером в сфере международной политики и ожидать от других заинтересованных ведомств, что они за ним последуют. Внешнеполитическая деятельность должна основываться в том числе и на новых возможностях по продвижению интересов страны через развитие международных связей всеми субъектами международной деятельности государства, в том числе российскими регионами.

Представляется, что эффективное функционирование механизма выработки, принятия и реализации внешнеполитических решений связано с пятью главными методологическими трудностями.

Во-первых, такой механизм не может быть механизмом выработки, принятия и реализации всех внешнеполитических решений. Речь идет лишь о ключевых решениях, которые связаны непосредственно с внешними аспектами национальной безопасности, имеющими отношение к жизненно важным интересам личности, общества и государства. Следовательно, основная методологическая сложность состоит здесь в том, чтобы отделить ключевые внешнеполитические проблемы от текущих и оперативных, которыми занимается Министерство иностранных дел РФ. Общее соображение здесь такое: ключевые решения – это решения, непосредственно связанные с национальной безопасностью, как она «прописана» в соответствующих официальных документах – Концепции национальной безопасности, Концепции внешней политики, Военной доктрине, а также в других подобного рода документах – концепциях экономической, информационной, продовольственной безопасности и т. д. Следует провести соответствующую инвентаризацию этих документов. Например, проблема вступления России в ВТО – это проблема, напрямую относящаяся к национальной безопасности (поскольку она затрагивает жизненно важные интересы граждан России), хотя она и не имеет прямого отношения к военно-политической проблематике.

Во-вторых, необходимо строго и четко разграничить компетенцию различных ведомств. И в первую очередь – исполнительной и законодательной ветвей власти. Ведь мы ведем речь о механизме не только выработки и принятия, но и реализации внешнеполитических решений. К реализации таких решений ни Совет Федерации, ни Государственная Дума, ни вообще законодательные органы власти, отношения иметь не могут. Для того, чтобы выполнять такие решения нужны соответствующие ресурсы, людской и материальный потенциал, чем законодатели не располагают. Реализация – это исключительная прерогатива исполнительной власти. Другой вопрос, что законодательные органы могут контролировать выполнение принятых с их участием решений путем различного рода депутатских запросов, организации слушаний с участием руководителей федеральных ведомств и т. д. Хотя опять же функция контроля должна быть строго разграничена между исполнительными (в частности, президентскими) и законодательными органами власти. Например, текущий регулярный контроль за президентскими решениям в области внешней политики (в том числе контроль за внешнеполитическими ведомствами, и в первую очередь МИД) должен, безусловно, осуществляться Администрацией Президента РФ.

В-третьих, в условиях становления в России по-настоящему многопартийной системы следует отработать четкий механизм принятия важнейших внешнеполитических решений с участием представителей правящей партии (партий) и оппозиции (как это делается в других цивилизованных странах, в частности, в США).

В-четвертых, следует разработать различные алгоритмы принятия решений, когда это необходимо делать в различные сроки. Скажем, долгосрочное (год) решение (например, политика России в отношении расширения НАТО); среднесрочная (месяц) ситуация (например, наша реакция на выход США из Договора по ПРО); срочное (сутки) решение (например, позиция в связи с терактами в США).

В-пятых, – и это, пожалуй, главное – необходимо обеспечить сопряжение принимаемых внешнеполитических решений с имеющимися ресурсами, в первую очередь, экономическими ресурсами страны.

8.5. Алгоритм принятия решений

Что касается алгоритма принятия решений в сфере внешней политики, то он будет, видимо, состоять из ряда блоков: постановка задач, стратегических и тактических; экономические расчеты; выработка политического курса; оценка программ, концепций; организация сбора данных; оценка данных; выбор вариантов решения; контроль промежуточных результатов; переоценка, редакция формулировок, уточнение решений на основании данных промежуточного контроля; оценка результатов; ответственность.

На самом деле, конечно, это должен быть не один универсальный алгоритм выработки внешней политики, а целый пакет алгоритмов. Алгоритм выработки концептуальных стратегических планов, алгоритм достижения тактических целей, алгоритм оперативного, срочного реагирования на изменение ситуации, алгоритм политических действий в чрезвычайных ситуациях, алгоритм финансового планирования, алгоритм контроля, алгоритм подведения итогов и возложения ответственности и т. д.

Такая модель функционирования координационного механизма, в частности через выработку обновляемых директив, принята и апробирована в международной практике. Ее внедрение в России позволит относительно быстро восстановить управляемость процессом принятия и выполнения внешнеполитических решений, координированность деятельности различных ведомств, а также начать процесс восстановления государственной дисциплины в этих сферах. В частности, в сфере внешнеполитической деятельности без ведома или разрешения Президента РФ как руководителя внешней политики России или без полномочий Министерства иностранных дел Российской Федерации должностные лица, состоящие на федеральной государственной службе, были бы не вправе:

выступать с официальными заявлениями по внешнеполитическим вопросам;

совершать официальные визиты в другие государства и встречаться с представителями международных организаций;

принимать в Российской Федерации официальные делегации других государств или международных организаций;

вести переговоры с представителями других государств или международных организаций по вопросам, относящимся к внешней политике.

За нарушение названных выше ограничений должностные лица государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также сотрудники Администрации Президента РФ подлежали бы освобождению от занимаемой должности; должностные лица, представляющие государственные органы законодательной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, отстранялись бы Президентом РФ от участия в процессе подготовки, принятия и реализации решений в сфере внешней политики и международной деятельности РФ.

Для усиления интеллектуального обеспечения принимаемых решений, укрепления связей с научными и экспертными кругами целесообразно было бы предусмотреть создание научно-экспертных комиссий, состоящих из независимых экспертов.

8.6.Необходимо стратегическое планирование

Никакой реалистичный и рассчитанный на успех политический курс не может быть избран и последовательно осуществлен без предварительной оценки ресурсов и просчета возможных вариантов действий, оценки положительных и отрицательных последствий тех или иных акций, их взаимосвязи с возможными, вероятными или иными предсказуемыми событиями и, наконец, просчета их последовательности во времени. Именно к этому в конечном итоге и сводится суть стратегического планирования.

Нужно, однако, всегда иметь в виду, что такое планирование различается в зависимости от уровня поставленных перед ним задач и, соответственно, обычно и осуществляется на различных управленческих уровнях. В том что касается внешней и военной политики, высший уровень стратегического планирования должен предусматривать систематическую разработку и уточнение стратегии развития страны и обеспечения национальной безопасности, определение соответствующих целей, средств и ресурсов их достижения. Разумеется, такой уровень стратегического планирования может осуществляться только на высшем эшелоне политической власти.

Следующий уровень стратегического планирования подразумевает диверсификацию и специализацию принятых решений, выработку тех или иных конкретных политических акций и прогнозирование их средне- и долгосрочных последствий. Эта работа осуществляется на следующем административном уровне – федеральных министерств и ведомств. Сказанное совсем не исключает и даже скорее предполагает, что при разработке стратегических планов министерства и ведомства постараются инкорпорировать в них прогнозы и предложения своих звеньев, занимающихся стратегическим планированием. С тем, чтобы максимально учесть существующие мнения, им должна быть предоставлена соответствующая организационная возможность.

Существуют, как минимум, два возможных варианта выработки конечного продукта процесса стратегического планирования. Первый из них предусматривает, что в результате работы планирующего органа (о нем чуть ниже), вырабатывается некий единый, приемлемый для всех участников процесса курс, который и рекомендуется от имени этого органа лицам, ответственным за принятие решений. Положительной стороной такого подхода является то, что такая рекомендация получает поддержку всех заинтересованных государственных структур. Но, с другой стороны, чтобы добиться такого единодушия, требуется серия межведомственных компромиссов, в результате которых может быть предложен не самый оптимальный вариант решения и без альтернативы.

Другой вариант, который успешно использовали некоторые президенты США, предусматривает с самого начала работы планирующего органа подготовку двух, трех и более альтернативных вариантов действий с детальным просчетом требуемых ресурсов и всех их возможных последствий. В этом случае у лица или органа, принимающего решение, существует выбор, который должен быть им сделан. Предлагаемые решения могут быть весьма различными, возможно, даже противоположными, но, по мнению их авторов, оптимальными. Выбор зависит от политического опыта и интуиции лица, принимающего решение. Поскольку формирование альтернатив является необходимым элементом принятия решений, различие между охарактеризованными вариантами сводится, в сущности, к тому, на каком уровне осуществляется их сопоставление и выбор окончательного решения.

В организационном плане процесс стратегического планирования может быть осуществлен различными методами в зависимости от его направлений и уровня потребителя его результатов. Если предусматривается, что таким потребителем станет Президент РФ, а сам процесс будет охватывать не только вопросы внешней безопасности, но все стороны жизни страны, по-видимому, наиболее целесообразным решением стало бы создание соответствующего подразделения в Администрации Президента РФ. Например, группы стратегического планирования, состоящей из специалистов в различных областях, и осуществляющей координацию деятельности этого органа с аналитическими службами иных властных структур. Если же будет принято решение о внедрении стратегического планирования на высшем уровне только в области национальной безопасности, возможно, имеет смысл присмотреться к опыту США, где эта функция возложена непосредственно на Совет национальной безопасности. Такую работу могла бы осуществлять созданная специально для выполнения этой задачи межведомственная группа из высококвалифицированных и авторитетных специалистов, в том числе, возможно, и независимых экспертов.

Порядок функционирования описанного механизма в кратком изложении выглядел бы следующим образом:

• на основании развернутых на постоянной основе научных исследований и экспертных оценок осуществляется анализ интересов объектов обеспечения безопасности личности, общества и государства; конкретизация на данный момент жизненно важных интересов (с учетом неизбежного противоречия интересов объектов обеспечения безопасности – разных социальных групп, общественных организаций, государственных структур и т. д.);

• вырабатываются рекомендации по основным направлениям деятельности государства в интересах обеспечения безопасности во всех сферах жизнедеятельности;

• результаты исследований в сжатом виде излагаются и тем самым авторизуются в ежегодных посланиях Президента РФ и регулярных посланиях по национальной безопасности (с периодичностью раз в 4 года) Президента РФ Федеральному Собранию РФ; в последних излагается политика национальной безопасности на очередной президентский срок;

• в каждой сфере безопасности вырабатываются отдельные направления политики национальной безопасности (экономической, информационной, экологической и т. д. безопасности);

• разрабатываются долгосрочные и среднесрочные программы и планы, четко привязанные к целям и обеспечивающим ресурсам, или вносятся изменения в ранее принятые программы и планы. Необходимость внесения таких изменений очевидна: меняются внешние условия, финансовые возможности, внутриполитическая обстановка. Предложения по корректировке планов и программ вырабатываются в ходе формирования Федерального бюджета на очередной год.

Таким образом, оперативная цикличность всего процесса привязывается к ежегодному Посланию Президента Федеральному Собранию, а концептуальная – к Посланию по национальной безопасности Президента Федеральному Собранию на предстоящие четыре года.

Характеристики

Список файлов книги