ТЕМА 6. Организационные структуры управления в системе таможенных органов

6.1. Понятие организационной структуры управления

Развитие системы таможенных органов России тесно связано с решением управленческих проблем, так как управление всегда начинается с установления четких взаимосвязей между отдельными звеньями той или другой организации. Распределения между ними прав и ответственности. Организационное оформление этих вопросов предполагает разработку оптимальной организационной структуры управления таможенными органами.

Под организационной структурой управления понимают упорядоченную совокупность элементов иерархической системы управления и их взаимоотношений друг с другом, обеспечивающих развитие этих элементов как единого целого.

Центральным органом, осуществляющим непосредственное руководство таможенным делом в РФ, является федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела — ФТС России. В его ведении находятся основные составные части, блоки и участки таможенного дела, которыми он руководит через соответствующие управления, отделы, службы, иные структурные подразделения своего аппарата, а также через региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты.

Непосредственное руководство заключается, в частности, в том, что все составные части таможенного дела постоянно находятся в центре внимания руководства этого органа, его коллегии, управлений и отделов, а также непосредственно подчиненных ему нижестоящих таможенных органов, функционально и организационно глубоко связанных и действующих под его руководством. Од-ним из направлений такого непосредственного руководства, помимо систематических организационных мероприятий, является нормативно-правовая деятельность, которая является весьма обширной и охватывает, по существу, все элементы и участки таможенного дела. Часть своих задач и функций ФТС России решает непосредственно, а часть - через региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты и другие подведомственные организации и учреждения.

В соответствии с Таможенным Кодексом таможенного союза и Положением о ФТС[1] на нее возложены многие функции и задачи, которые можно сгруппировать в четыре взаимосвязанных блока:

· экономический;

· правоохранительный;

· информационно-аналитический;

Рекомендуемые материалы

· социальной защиты должностных лиц.

6.2. Основные элементы организационных структур

В организационных структурах управления выделяются следующие элементы:

· звенья управления;

· уровни управления;

· взаимоотношения между ними.

К звеньям управления в системе таможенных органов относятся:

· ФТС России, управления и самостоятельные отделы ФТС России;

· РТУ, отделы РТУ;

· таможни, отделы таможни;

· таможенные посты и отдельные специалисты, выполняющие соответствующие профессиональные или управленческие функции.

Эти звенья управления находятся на соответствующих уровнях управления.

Под уровнем управления  понимается совокупность звеньев управления, занимающих определенную ступень в системе управления организацией.

Структура управления в единой системе таможенных органов состоит из четырех уровней:

· ФТС России;

· РТУ;

· таможни;

· таможенные посты.

При этом чаще всего могут рассматриваться следующие каналы управленческих взаимоотношений:

1. ФТС России - РТУ;

2. РТУ - таможня;

3. Начальник таможни - отделы таможни;

4. отдел таможни - отдел таможни;

5. таможня   - таможенный пост;

6. таможенный пост - таможенный пост;

7. таможня   - таможня;

8. ФТС России – таможня;

В центре таких взаимоотношений – таможня с ее начальником, отделами и таможенными постами. Это не случайно, так как здесь решаются основные вопросы таможенной деятельности.

В рамках структуры управления протекает управленческий процесс, между участниками которого распределены задачи и функции управления, а, следовательно – права и ответственность за их выполнение. С этих позиций организационную структуру управления можно рассматривать как форму разделения и кооперации управленческой деятельности, в которой происходит процесс управления, направленный на достижение поставленных целей.

6.3. Виды управленческих отношений

Между звеньями и уровнями управления в таможенных органах складываются следующие виды взаимоотношений:

- вертикальные управленческие отношения  (ФТС России - РТУ; РТУ - таможня; начальник таможни - отделы таможни; таможня - таможенный пост; ФТС России – таможня);

- горизонтальные управленческие отношения  (РТУ - РТУ; отдел таможни - отдел таможни; таможенный пост - таможенный пост; таможня   - таможня);

- диагональные управленческие отношения (пост - взаимодействующая таможня отправления или назначения, таможня – взаимодействующее РТУ другого региона, отдел ФТС – взаимодействующее Управление ФТС РФ);

Вертикальные отношения предполагают, прежде всего, взаимоотношения между руководителем и его подчиненными, когда часто вырисовывается так называемая линейная субординация: все нижестоящие по уровням управления звенья находятся в подчинении у руководителя, находящегося на более высоком уровне управления. Это так называемые линейные отношения.

Вертикальные отношения в системе таможенных органов существуют не только между линейными звеньями организационной структуры, но и между функциональными звеньями, связанными отношениями субординации. Такие отношения появляются тогда, когда управленческие звенья, предназначенные для выполнения определенной функции управления, реализация которой является их профессиональной деятельностью (финансовой, правоохранительной, кадровой и др.), находятся в функциональном подчинении у аналогичного вышестоящего управленческого звена.

Например, начальник отдела кадров находится в подчинении  (вертикальные линейные взаимоотношения) у заместителя начальника таможни по работе с личным составом, у начальника таможни и у других вышестоящих линейных руководителей.

Управленческое воздействие со стороны этих линейных руководителей на начальника отдела кадров таможни является выражением линейной субординации, их решения для него носят обязательный характер. В функциональном подчинении (вертикальные функциональные отношения) начальник отдела кадров таможни находится у начальника отдела кадров РТУ, а также у начальника Управления кадров и учебных заведений ФТС России. Здесь уже управленческое воздействие больше носит рекомендательный характер. Одновременно с этим тот же начальник отдела кадров таможни является линейным руководителем по отношению к сотрудникам своего отдела.

Таким образом, приведенный выше пример показывает сложную иерархию вертикальных взаимоотношений. Помимо этого они включают в себя и так называемые отношения управленческого аппарата, работающего в виде института советников и помощников под началом линейного или функционального руководителя. Должностные обязанности советников (помощников) при этом состоят в разработке рекомендаций и советов.

Но вместе с тем им предоставляются порой определенные права и полномочия. Например, советнику (консультанту) линейного руководителя может быть разрешено вступать в отношения с начальниками отделов того же подразделения от имени и по поручению линейного руководителя, выражая волю и желание последнего. В этом случае помощник осуществляет полномочия, которыми обладает линейный руководитель. Не располагая лично этими полномочиями, помощник не принимает решения, но его обязанность состоит в предоставлении рекомендаций своему непосредственному руководителю по тем или иным оперативно – служебным вопросам. Поэтому к его мнению начальники отделов могут отнестись как к возможному мнению начальника управления.

Это хороший метод обучения и подготовки из помощников будущих руководителей, способ экономии рабочего времени высшего звена руководителей, освобождение их от рутинной, чисто административной работы.

Горизонтальные отношения могут быть двух категорий:

1. Коллегиальные – отношения между сотрудниками одного отдела, находящимися в подчинении у одного начальника.

2. Параллельные – отношения между сотрудниками  разных отделов, занимающими одинаковое положение в организации, у которых возникает необходимость обмена информацией, идеями и мнениями (например, такие каналы горизонтальных параллельных взаимоотношений, как отдел таможни - отдел таможни, таможенный пост - таможенный пост; таможня  - таможня).

Диагональные отношения – это отношения, возникающие между звеньями управления, находящимися на различных уровнях системы управления, не состоящими в отношениях прямого подчинения, но взаимодействующими между собой во исполнение решений вышестоящих уровней. Примерами таких отношений являются взаимное информирование при доставке товаров, направление запросов, обязательных для исполнения, по вопросам осуществления правоохранительных функций и т.д.

6.4. Виды организационных структур управления

1. Если в организации (службе, системе органов и т.п.) наблюдаются только линейные взаимоотношения, то организационная структура управления в ней называется линейной.

2. Если же на линейные взаимоотношения накладываются функциональные, то   организационная структура управления в такой организации  называется  линейно – функциональной или просто функциональной. В последнем случае подразумевается, что линейные взаимоотношения и линейные структуры управления при этом присутствуют естественным образом.

3. При создании в рамках линейной структуры управления института помощников и советников, которые готовят соответствующие рекомендации руководителю, организационная структура управления получает название линейно - штабной.

Линейная  и функциональная организационные структуры управления наиболее характерны для вертикальных управленческих взаимоотношений.

4. Опора в управленческой деятельности на развитие горизонтальных взаимоотношений чаще всего приводит к так называемым программно- целевым (матричным) организационным структурам управления.

В данных структурах вся совокупность работ по реализации заданной конечной цели рассматривается не с позиции иерархии подчинения, а с точки зрения достижения той цели, которая предусмотрена программой.

В качестве примера стихийного программно – целевого образования можно назвать оперативную группу, создаваемую в таможенном органе для выявления контрабанды или предупреждения других нарушений таможенной границы.

5. Сочетание рассмотренных структур управления порождает так называемую смешанную организационную структуру управления, характерную для единой системы таможенных органов Российской Федерации.

6.5. Преимущества и недостатки организационных структур управления

1. В числе преимуществ линейной организации выделяют:

·  ярко выраженную систему вертикальных связей;

·  ответственность;

·  установленные обязательства;

·  четкое распределение обязанностей и полномочий;

·  оперативный процесс принятия решений;

·  простоту в понимании и использовании указаний;

·  возможность поддерживать необходимую дисциплину.

Этот тип  управленческой структуры ведет к формированию стабильной и прочной организации.

К недостаткам линейного построения организационной структуры управления относятся:

· негибкость;

· жесткость;

· неприспособленность к дальнейшему росту организации;

· тенденциозность и волокита при рассмотрении вопросов;

· повышенная зависимость результатов работы от личных т деловых качеств руководителя.

2. Преимущества линейно-штабной организационной структуры управления в том, что при ее использовании достигается:

· более глубокая подготовка решений и планов;

· освобождение линейных руководителей от более глубокого анализа проблем;

· возможность привлечения консультантов и экспертов.

Недостатками линейно-штабной организационной структуры управления являются:

· недостаточно четкая ответственность штаба;

· появление тенденций к чрезмерной централизации.

Создание линейно – штабных структур есть первый шаг к функциональной специализации в управлении.

Функциональная организационная структура управления требует создания подразделений для выполнения определенных функций на всех уровнях управления.

Функциональная специализация аппарата управления, а именно ей в последнее время начинают уделять все большее внимание в таможенных органах, повышает эффективность его деятельности. Вместо универсальных руководителей, которые должны разбираться в особенностях всех функций управления, появляется штат специалистов, имеющих высокую компетентность в своей области и отвечающих за определенное направление деятельности. Так появляются функциональные службы, к которым в таможенных органах можно отнести кадровую службу (Управление кадров и учебных заведений ФТС РФ, отделы кадров и отделы подготовки кадров таможенных органов), финансовые службы, службы по борьбе с таможенными правонарушениями, службы материально- технического снабжения и др.

В этих условиях особое значение приобретает функция управления деятельностью руководителей служб,  т.е. организация межфункциональной координации управленческой деятельности.

3. К преимуществам функциональной организационной структуры управления можно отнести то, что она:

· освобождает линейных руководителей от решения некоторых специальных вопросов;

· создает основу для использования в работе консультаций опытных специалистов;

· уменьшает потребность в специалистах широкого профиля.

К общим недостаткам такой структуры управления относятся:

· усложнение взаимосвязей;

· ухудшение координации;

· проявление тенденции к чрезмерной централизации и двойному подчинению сотрудников.

4. Программно-целевая организационная структура управления позволяет руководителю, ответственному за достижение поставленной цели, подчинить всех исполнителей независимо от того, в каком подразделении они выполняют основную работу. По окончании работы все исполнители возвращаются в состав своих подразделений.

Создание программно-целевой структуры в таможенных органах считается целесообразным в случаях, когда в сжатые сроки необходимо создать оперативные группы для освоения новых технологий служебной деятельности, внедрения различных усовершенствований быстрого реагирования на изменения внешних и внутренних условий.

Преимущества  программно - целевой структуры управления:

· лучшая ориентация на цели конкретной служебной деятельности;

· более эффективное текущее управление;

· более гибкое использование специальных знаний и компетентности отдельных исполнителей;

· развитие у работников навыков принятия решения;

· профессиональной и управленческой деятельности;

· улучшение контроля за выполнением отдельных задач служебной деятельности;

· возможность принятия эффективных методов планирования и управления.

Недостатками программно - целевой структуры управления являются:

· необходимость постоянного контроля за соотношением сил между задачами управления по целям и функциональным предназначениям подразделений;

· затруднения с установлением четкой ответственности за работу по заданию подразделения и выполнения функций по решению целевой задачи;

· возможные нарушения установленных правил работы, принятых в линейных и функциональных подразделениях из-за длительного отрыва от них сотрудников, участвующих в работе целевых рабочих групп;

· необходимость адаптации сотрудников к новым условиям и приобретения ими навыков, необходимых для эффективной работы в составе оперативных групп;

· возможность возникновения конфликтов между руководителями линейных и функциональных подразделений и руководителями оперативных групп.

5. Смешанные организационные структуры управления не лишены положительных сторон и недостатков всех названных выше структур.

6.6. Требования к структурам управления

Анализ сложившихся в системе таможенных органов организационных структур управления позволяет сформировать следующие требования и ним.

1. Простота и экономичность. Очевидно, что чрезмерно сложная организационная структура усложняет работу органов управления, ведет к увеличению расходов на его содержание. Поэтому новые структурные подразделения в таможенных органах создаются в тех случаях, когда эффективность реализации ими какой-либо служебной функции заведомо будет более высокой по сравнению с эффективностью осуществления этой функции сотрудниками, работающими в других подразделениях. Так, создание в таможнях отделов по борьбе с контрабандой наркотиков призвано повысить эффективность деятельности таможен в этом плане по сравнению с тем периодом, когда она осуществлялась сотрудниками различных служб и подразделений.

Осуществляемые контроль и стимулирование работы сотрудников должны требовать минимальных усилий и экономических затрат.

Организационная структура управления должна способствовать самоконтролю и наличию у работников внутренней мотивации, то есть минимальное количество сотрудников должно тратить время на организационно-управленческие вопросы.

Если в любой организации часть усилий управленцев и рядовых работников так или иначе приходится направлять "вовнутрь", то эти затраты должны быть как можно меньше. Организация, которая работает только на саму себя, так же невозможна, как невозможен вечный двигатель.

Что же способствует формированию экономичности организации? Прежде всего необходимо, чтобы организационная структура развивалась и оформлялась не сама по себе, а в процессе развития деятельности. Организационную структуру можно уподобить приводному ремню, превращающему деятельность в результат.-

2. Ясность. Каждое подразделение таможенного органа, каждый сотрудник должен четко знать, где он находится, куда ему обращаться за информацией, а также кто принимает управленческие решения. Ясность структуры нельзя путать с простотой. Наоборот, сложные структуры могут быть ясными.

Структура, не обладающая ясностью, создает конфликты, вынуждает сотрудников впустую расходовать время, раздражает их, задерживает принятие решения.

3. Определенность.  Организационная структура должна помогать каждому сотруднику понимать свою собственную задачу. Для этого она должна обеспечивать минимальную потерю информации на пути от вышестоящих уровней управления до нижестоящих.

4. Управляемость. Организационная структура должна облегчать процесс принятия решения. В плохой организационной структуре решения принимаются "сверху-вниз", а в хорошей - "снизу-вверх".

5. Устойчивость. Оргструктура одновременно должна быть стабильной. То есть она должна "работать", какие бы бури ни бушевали вокруг. Каждый работник нуждается в наличии опре-деленного круга общения, где он занимает определенное место. Человек не может работать, постоянно чувствуя себя как на вокзале. Организация должна обладать устойчивостью во вре-мени и способностью к самообновлению и саморазвитиюю. Этого можно достичь прежде всего за счет профессионального и лич-ностного развития специалистов, новых лидеров.

6. Гибкость. Понятие гибкости появилось лишь в послед-нее время и характерно для открытых социальных систем.

Организационная структура управления, даже самая боль-шая и сложная, не должна быть "застывшей", раз и навсегда определенной. Гибкость структуры дает возможность органи-зации (предприятию) быстрее реагировать на изменения внеш-них условий и приспосабливаться к ним. Это не означает, что любое незначительное изменение должно прив-одить к пересмотру всей структуры. В этом далеко не всегда есть необходимость, например, в промышленной фирме, выпускающей  хлебобулочные изделия. Ряд фирм вообще могут не иметь четко определенной неизменной структуры. Такие фирмы работают по принципу ВТК (временных творческих коллективов).

7. Производным от устойчивости и гибкости является такой показатель организационных структур управления, как гомеостатичность, то есть способность системы вырабатывать автоматические реакции по поддержанию внутреннего равновесия. Чем меньше в структуре возникает отклонений из-за различного рада "разовых" возмущений, тем эта структура устойчивее. В то же время структура должна учитывать динамические условия своего развития и совершенствоваться "по большому счету", то есть видоизменяться при существенных, неслучайных, больших, многократных и однотипных разовых возмущениях.

8. Чем сложнее структура, чем больше ветвей в ней, тем большую роль в управлении начинают играть следующие факторы:

· передача полномочий. Начальник таможни, например, отвечает за деятельность всего таможенного органа. Однако он вынужден передавать часть функций заместителям начальника таможни, начальникам отделов таможни и начальникам таможенных постов. Те, в свою очередь, перепоручают решение частных задач группам подчиненных или конкретным специалистам таможенного дела, которые отвечают перед ними за выполнение этих задач;

· координация. Чем больше специалистов участвует в выполнении поставленной задачи, тем более согласованными должны быть их усилия. Здесь и передача информации с одного уровня на другой, и обмен информацией по горизонтали;

· компетентность. Круг ответственности каждого сотрудника таможенного органа должен быть строго определен. Компетентность руководителя проявляется в том, как он может организовывать работу своего подразделения или таможенного органа в целом. Руководитель должен быть уверен в компетентности своих сотрудников;

· централизация. Чем больше функций и непосредственно подчиненных специалистов находятся "в руках" начальника таможенного органа (подразделения), тем больше степень централизации его управленческой деятельности. Каждый руководитель совместно с нижестоящими звеньями структуры управления должен определить для себя, какой объем полномочий остается за ним, а какой передается нижестоящим звеньям.

Необходимо при этом отметить, что наряду с рассмотренными формальными (официальными) существуют неформальные (неофициальные) структуры. Они больше характерны для низовых звеньев структур управления, где официальная структура - это только "часть айсберга", которая видна; 9/10 этого "айсберга" составляют личные взаимоотношения сотрудников. Они невидимы, "находятся под водой" и являются неофициальной структурой организации.

Поэтому руководители любого уровня должны уметь "строить" двойную структуру своей организации: материальную (организационные структуры управления) и психологическую (превращение различных звеньев организационной структуры в коллективы, обеспечение высокой мотивации сотрудников, предупреждение и регулирование конфликтных состояний и т.п.).

Иными словами, задача руководителя сводится не только к тому, чтобы "усадить в одну лодку" сотрудников, но и создать необходимые условия для того, чтобы они могли чувствовать себя членами данного коллектива. Решение этой задачи во многом зависит от взглядов руководителя на управленческий процесс, от развития у него, так называемого управленческого мышления, умения строить отношения с подчиненными, а также решения других управленческих вопросов.

Контрольные вопросы

1. Что представляют собой организационные структуры управления?

Обратите внимание на лекцию "10 Работа Гриффитса - Явление разрушения и течения твердого тела".

2. Что является основными элементами структуры управления?

3.  Что относится к звеньям и уровням управления в таможенных органах?

4.  Каковы преимущества и недостатки этих структур управления?

5. Виды взаимоотношений, складывающиеся  между звеньями и уровнями управления в таможенных органах.

6. Какие требования предъявляются к  организационным структурам управления?

---

[1]              Утверждено постановлением Правительства РФ от 21 августа 2004 г. № 429