Функции и направления деятельности органов прокуратуры

Функции и направления деятельности органов прокуратуры

1. Понятие, система и характеристика функций органов прокуратуры.

Примечательно, что ст. 129 Конституции РФ в отличие от предыдущих основных законов страны не содержит указания на предназначение прокуратуры РФ, иными словами, на ее функции. В ней содержится только норма о том, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Между тем, определение функций является обязательным условием индивидуализации любого государственного органа, любой организационной структуры. Именно посредством функций определяется целевая установка и содержание деятельности организационной структуры. По функциям различаются государственные органы и другие организации. В общей упорядоченности органов важно, чтобы их функции не повторялись, в противном случае происходит дублирование и нарушение компетенции.

Следует обратить внимание на некоторое различие в понимании термина «функция». В учебниках по прокурорскому надзору также указывается на это обстоятельство. Существующее многообразие в определении термина сводится к следующему.

Функция определяется как предназначение того или иного субъекта деятельности в общей системе. Например, в системе государственных органов нередко выделяют предназначение того или иного министерства. Министерство юстиции РФ, в частности, имеет предназначение формирования правовой политики. Таким образом, можно говорить, что функция в данном случае сводится к цели организационной структуры.

Функцию можно определить как одно из направлений деятельности организационной структуры. Например, прокуратура с этой точки зрения может рассматриваться как многофункциональная структура, осуществляющая функции надзора, уголовного преследования, обвинения в суде и т.д.

Нередко функцию определяют как определенный вид деятельности какой-либо организационной структуры. Этот вид деятельности имеет свою целевую направленность, определенный предмет деятельности, субъектно-объектный состав, определенные полномочия и правовые средства взаимодействия сторон этой деятельности.

Представляется, что такое неоднозначное понимание термина функция происходит из-за его сложной структуры, которая состоит из отдельных действий, системы действий, показывающих вектор движения и тем самым формирующим направление движения. Система действий, позволяющая определять вектор или направление движения, впоследствии формирует иное качество взаимодействия в виде предназначения или подфункции. В дальнейшем подфункции формируются в функцию, приводящую в цели деятельности организационной структуры.

Из этого следует, что все авторы, определяющие функции, правы. При этом следует иметь в виду, что каждый из них определяет функцию на одной из ее стадий развития.

Рекомендуемые материалы

Действия, которые лежат в основе выделения функций прокуратуры, совершаются прокурорами в определенной системе. Система определяется как множество элементов, взаимосвязанных между собой и представляющих целостное единство. Поэтому уместно говорить, что все функции как элементы в своей совокупности отражают систему функций прокуратуры.

Конкретными элементами такой системы являются следующие функции прокуратуры:

· надзорная функция;

· функция уголовного преследования;

· функция обвинения в суде. Иногда ее рассматривают как подфункция уголовного преследования;

· участие в рассмотрении дел судами;

· функция профилактики правонарушений.

В основу такой классификации, как видим, положен деятельностный подход.

Можно, однако, и по-другому классифицировать функции прокуратуры. Согласно иной классификации можно различать:

· правоохранительную функцию;

· правозащитную функцию;

· правовосстановительную функцию;

· обвинительную функцию (уголовного преследования);

· процессуальную функцию.

В основу такой классификации положены группы правовых норм, которые охраняются и реализуются в процессе прокурорской деятельности.

Независимо от принятой классификации все функции взаимосвязаны, их объединяют общие для всех цели и задачи деятельности, характер используемых полномочий и правовых средств прокуроров, объединенных в единую централизованную систему органов прокуратуры.

Характеризуя надзорную функцию прокуратуры, следует прежде обратить внимание на то, что в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» она реализуется посредством пяти отраслей прокурорского надзора. В некоторых учебниках, говориться не об отраслях прокурорского надзора о подфункциях. К ним относятся:

- Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

- Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

- Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

- Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

- Надзор за исполнением законов судебными приставами.

Выделение в законе таких отраслей, как надзор за исполнением законов судебными приставами, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, представляется недостаточно обоснованным, поскольку они составляют часть общенадзорной деятельности прокуратуры, имеют общие цели и задачи, при этом используются одни и те же полномочия и правовые средства защиты от нарушений законов. В определенном смысле такое выделение в самостоятельные отрасли надзора – это подчеркивание важности работы прокуроров на данных направлениях, важности сферы правоотношений, подлежащих вниманию прокуроров.

Другие отрасли прокурорского надзора кроме общего, имеют значительные отличия в конкретных объектах надзора, в объеме и характере используемых прокурорских полномочий, применяемых прокурорских средствах и актах реагирования на нарушения законов, процедурах выполнения и правовых последствиях прокурорских действий.

Осуществляя надзорную функцию, прокурор обязан вскрыть нарушения закона, отреагировать на них, используя правовые средства воздействия на нарушителей закона, и восстановить нарушенные права и законные интересы человека и гражданина, общества и государства.

Исполняя эти задачи в процессе надзорной деятельности, прокуратура добивается обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Функция уголовного преследования закреплена в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Она осуществляется в соответствии с полномочиями прокуратуры, установленными в уголовно-процессуальном законодательстве Российской Федерации. Среди основных полномочий по реализации данной функции следует назвать полномочия прокурора, установленные в ст. 37 УПК РФ, в соответствии с которыми прокурор вправе и обязан:

· проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

· выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;

· требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания и предварительного следствия;

· давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий;

· давать дознавателю согласие на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;

· отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные и необоснованные постановления дознавателя в порядке, установленном УПК РФ;

· участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайства о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалаб в порядке, установленном ст. 125 УПК РФ;

· разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы;

· отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ;

· изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;

· передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому ( за исключением передачи уголовного дела в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами, установленными ст. 151 УПК, изымать любое уголовное дело у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его следователю Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации с обязательным указанием оснований такой передачи;

· утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по делу;

· утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт по уголовному делу;

· возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков.

В ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение и вправе по основаниям и порядке, установленном УПК РФ, отказаться от осуществления уголовного преследования с обязательным указанием мотивов своего решения.

Осуществляя уголовное преследование, прокурор в судебных стадиях уголовного процесса в апелляционном, кассационном и надзорном порядке вправе приносить представления, которыми обжалуются принятые судебные решения.

Наиболее полно функция уголовного преследования реализуется прокуратурой при возбуждении и расследовании уголовных дел следователями Следственного комитета при прокуратуре РФ. Следователи, хотя и объединены в автономную организацию, но, тем не менее, входят в единую систему органов прокуратуры Российской Федерации.

Функция обвинения в суде – нередко ее рассматривают как подфункцию уголовного преследования, предполагает участие прокурора в суде в роли государственного обвинителя.

Закон (ст. 246 УПК РФ) установил обязательное участие в судебном разбирательстве государственного обвинителя по делам частно-публичного и публичного обвинения. По делам частного обвинения прокурор обязан участвовать, если уголовное дело возбуждалось по инициативе следователя либо дознавателя с согласия прокурора.

Государственный обвинитель, осуществляя обвинительную функцию, представляет доказательства и участвует в их исследовании, излагает суду свое мнение по существу обвинения, а также по другим вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства, высказывает суде предложения о применении уголовного закона и назначении подсудимому наказания.

Участие в рассмотрении дел судами в качестве функции прокуратуры предусматривает участие ее представителей в конституционном, административном, арбитражном, гражданском, уголовном судопроизводстве. Безусловно, в каждом из названных судебных процессах роль прокурора и его место в судопроизводстве отличаются. Но, одновременно, в любом из них прокурор призван обеспечить правильное и обоснованное рассмотрение судебного спора, способствовать вынесению судом законного и справедливого решения.

Указанные обстоятельства характерны и для участия прокурора в уголовном процессе. Несмотря на то, что прокурор осуществляет функцию уголовного преследования и обвинения в суде, на нем также лежит обязанность всестороннего и полного исследования всех обстоятельств дела и личности подсудимого, не только отягчающих ответственность обстоятельств, но и смягчающих его вину. Поэтому законом и предусмотрено право и обязанность прокурора отказаться от обвинения по основаниям, установленным в УПК РФ.

Характерно участие прокурора в гражданском судопроизводстве. Прокурор не имеет своего материального интереса, но инициирует процесс или вступает в него с целью защиты прав, свобод и законных интересов граждан, которые в силу своего физического состояния, возраста или по другим уважительным причинам самостоятельно не могут реализовать свое право на судебную защиту. В других случая прокурор вступает в процесс для защиты неопределенного круга лиц или законных интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

Профилактическая функция прокуратуры в федеральном законе о прокуратуре специально не оговаривается, но вытекает из всего смысла и содержания всей деятельности прокуратуры. Она означает, что осуществляя прокурорский надзор либо иную, закрепленную в законе деятельность, прокурор обязан выявлять причины и условия, способствующие совершению правонарушений, принимать меры по их устранению. Реализуя свои полномочия, прокурор тем самым создает условия для общей и специальной профилактики правонарушений. Значительную профилактическую направленность содержит в себе работа прокурора по пропаганде юридических знаний, доклады и сообщения о состоянии законности и правопорядка в трудовых коллективах, перед населением района (города), рассмотрение заявлений и иных обращений граждан. Проводимые проверки исполнения действующих законов, привлечение граждан к различным видам ответственности, безусловно, способствуют недопущению нарушений законов впредь, то есть тоже входят в систему профилактики правонарушений.

2. Характеристика основных направлений деятельности органов прокуратуры.

В отличие от функций прокуратуры существует понятие «основные направления деятельности органов прокуратуры». В это понятие вкладывается, по крайней мере, два значения.

К первому относятся такие направления прокурорской деятельности, как участие в правотворческой деятельности, международное сотрудничество, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. По сути, это отдельные обособленные виды деятельности прокуратуры.

Так, правотворческая деятельность прокуратуры заключается в том, что прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Законодательными актами (конституциями и уставами) ряда субъектов РФ предусмотрено право прокурора субъекта на законодательную инициативу.

В целях совершенствования организации и деятельности системы органов прокуратуры Российской Федерации многие ученые и практики предлагают возвратить ранее существовавшую законодательную инициативу Генеральному прокурору РФ.

Правотворческая деятельность многогранна и осуществляется по различным направлениям:

- заключения на законопроекты;

- инициативная подготовка и направление в высшие органы государственной власти законодательных предложений;

- постоянная работа в различных парламентских комитетах и межведомственных рабочих группах по проработке законопроектов, в том числе и в обеих палатах Федерального Собрания;

- участие в заседаниях Конституционного Суда и т.д.

К формам участия прокуроров в правотворчестве относятся:

- подготовка проектов законов Генпрокуратурой России, прокурорами субъектов Федерации и внесение их на рассмотрение субъектов законодательной инициативы (президента, правительства, Федерального Собрания);

- подготовка заключений на проекты законов, представленные органами государственной власти РФ и ее субъектов;

- подготовка заключений на проекты ведомственных нормативных правовых актов, поступающих из Администрации Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов;

- подготовка проектов нормативных правовых актов по инициативе Генпрокурора России и его заместителей, прокуроров субъектов Федерации, руководителей структурных подразделений Генпрокуратуры России, заключений на проекты нормативных правовых актов, поступивших из прокуратур субъектов Федерации;

- участие Генпрокуратуры России и прокуратур субъектов Федерации в подготовительной стадии разработки проектов в комитетах и комиссиях законодательных органов РФ и ее субъектов.

С развитием международно-правового статуса России, глобализацией экономики, развитием международных общественных связей, актуализацией проблем борьбы с международной преступностью (наркопреступностью, терроризмом, торговлей людьми и др.) возрастает роль прокуратуры в международном сотрудничестве.

Лекция "4 - Флористические регионы суши" также может быть Вам полезна.

Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации установил, что Генеральная прокуратура Российской Федерации в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации.

Важным направлением работы прокуратуры является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Это направление закреплено за прокуратурой, поскольку в основе координации лежит надлежащее исполнение законов правоохранительными органами. Согласно ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненный ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов.

В целях обеспечения координации деятельности правоохранительных органов прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента РФ 18 апреля 1996 года № 567 с последующими изменениями.

Второе значение термина «основные направления деятельности прокуратуры» связано с тем, что закрепленные в федеральном законе о прокуратуре Российской Федерации функции на практике реализуются не во всех сферах правовых отношений, а по основным либо по приоритетным направлениям.

В, частности, в общенадзорной деятельности основными направлениями считаются надзор за законностью в сфере государственного строительства, надзор за соблюдением политических прав и свобод граждан, надзор за соблюдением социальных прав граждан, надзор за соблюдением экологического законодательства, надзор за исполнением законов о предпринимательской и иной экономической деятельности. Соответственно этим пяти направлениям построена в настоящее время и организационная структура аппарата Генеральной прокуратуры РФ.

В настоящее время среди приоритетных направлений деятельности прокуратуры выделяется такое, как противодействие коррупции. Для повышения эффективности деятельности прокуратуры на данном направлении Генеральным прокурором РФ изданы ряд приказов, образованы специальные структурные подразделения, внедряются определенные методики прокурорского надзора за исполнением законов в сфере борьбы с коррупцией. Приоритетным является прокурорский надзор за исполнением законов, например, о несовершеннолетних, в сфере жилищно-коммунального хозяйства, оборонного комплекса и т.д.