Конституционный совет Республики Казахстан
Тема 5. Конституционный совет республики казахстан
1) Понятие конституционного контроля
2) Задачи конституционного контроля
3) Организация работы Конституционного Совета
1) Понятие конституционного контроля
Под конституционным контролем понимают деятельность специально уполномоченного государственного органа - Конституционного Совета по контролю за точным соответствием законов и иных нормативных правовых актов действующей Конституции. Деятельность Конституционного Совета регулируется Конституцией Казахстана, Указом Президента Республики Казахстан от 29 декабря 1995 г. «О Конституционном Совете Республики Казахстан» и собственным регламентом. Однако лишь Указ Президента Республики Казахстан «О Конституционном Совете РК» точно определяет назначение, цель создания данного государственного органа, которая заключается в обеспечении верховенства Конституции. Это означает, что Конституционный Совет в своей деятельности должен руководствоваться:
а) конституционными нормами, обеспечивая их незыблемость, то есть беспрекословное соблюдение высшими государственными органами конституционных норм при принятии нормативных правовых актов, осуществлении организационных акций (например, выборы);
б) конституционными положениями, утверждающими определенное состояние государства, например, унитарную форму государства, политическую стабильность и т.д.;
в) конституционными идеями, принципами, например, идеями социального государства, казахстанского патриотизма и т.д.
Рекомендуемые материалы
Деятельность Конституционного Совета имеет свои особенности. Так, при осуществлении своих полномочий Конституционный совет самостоятелен и независим от государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан, подчиняется только Конституции и не может исходить из политических и иных мотивов. Вмешательство в его деятельность, оказание давления или иного какого-либо воздействия на членов Совета в любой форме преследуется по закону. Председатель и члены Конституционного Совета при выполнении своих обязанностей независимы и подчиняются только Конституции и Указу Президента «О Конституционном Совете». Никакие другие акты не имеют для них заведомо обязательной силы. Никто не вправе требовать отчета от членов Совета или испрашивать их мнение по вопросам, являющимся предметом рассмотрения Конституционного Совета до вынесения по ним итогового решения. Председатель и члены Конституционного Совета в течение срока своих полномочий обладают статусом неприкосновенности. Это означает, что они не могут быть арестованы, подвергнуты приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, привлечены к уголовной ответственности без согласия Парламента, кроме случаев задержания на месте преступления или совершения тяжких преступлений. Уголовные дела в отношении них могут быть возбуждены только руководителем республиканского государственного органа, осуществляющего дознание и следствие.
Надзор за соблюдением законности в ходе расследования дел осуществляется Генеральным прокурором Республики, который вносит в Парламент представление о даче согласия на привлечение к уголовной ответственности Председателя или члена Конституционного Совета. Уголовное дело в отношении Председателя или члена Конституционного Совета подсудно Верховному Суду РК. Председатель и члены Конституционного Совета дисциплинарной ответственности не подлежат. Никто не имеет права отстранить их от участия в заседании Конституционного Совета, если его полномочия не приостановлены в соответствии с Указом Президента РК «О Конституционном Совете».
Конституционный Совет при осуществлении своих полномочий должен воздерживаться от установления и исследования иных вопросов во всех случаях, когда это входит в компетенцию судов или других государственных органов. Это означает, что он не должен выходить за рамки вопросов, относящихся к его исключительной компетенции.
Конституционный контроль за законами и другими нормативными правовыми актами Конституционного Совета по отдельным категориям дел осуществляется в двух формах: а) предупредительной (превентивной); б) последующей (репрессивной). Первая форма означает проверку конституционности нормативного правового акта до его подписания Президентом; вторая - проверку конституционности уже действующего нормативного акта, а также конституционности выборов и референдума. Предварительный контроль позволяет предотвратить принятие неконституционного закона, те самым способствует стабильности законодательства. Недостатком этой формы конституционного контроля признается возможность вмешательства в законодательную работу Парламента. Достоинство последующего контроля выражается в том, что, не вмешиваясь в законодательную работу Парламента, Конституционный Совет имеет возможность проверять конституционность закона с учетом практики его применения судами и органами управления. А это имеет важное значение для защиты прав и свобод граждан.
Предварительный конституционный контроль является абстрактным, поскольку конституционность закона рассматривается безотносительно к какому-либо конкретному делу. Последующий конституционный контроль является конкретным. Субъектами права инициативы конституционного контроля являются в обоих случаях государственные органы, депутаты, государственные должностные лица. Как при превентивном, так и репрессивном конституционном контроле может возникнуть конфликтная ситуация.
Роль конституционного контроля в общей системе права в Казахстане и уровень конституционного контроля в стране. Как выше уже было отмечено, конституционный контроль представляет собой один из важнейших демократических институтов и имеет цель - обеспечение верховенства и прямого действия конституции, защиты прав и свобод граждан, надлежащее функционирование принципа разделения властей. Количество обращений, рассмотренных Конституционным Советом за время его существования, а именно с 1996 г. показывает, что потенциал Совета как специализированного органа, призванного обеспечить верховенство конституции на всей территории РК, используется недостаточно. В то же время на самых различных уровнях указывается на низкое качество законов, на широкую практику их частых изменений и дополнений. Не отражает реальное состояние действующего законодательства и количество представлений, поступающих от судов. Но по своей инициативе Совет не может осуществлять проверки.
Десятилетняя деятельность Совета свидетельствует о том, что, выполняя функцию конституционного контроля, он способствует, во-первых, обеспечению единства и согласованного взаимодействия ветвей государственной власти в соответствии с их конституционными полномочиями и системами сдержек и противовесов; во-вторых, повышается конституционная законность в законодательном процессе; в-третьих, он способствует защите закрепленных Конституцией РК прав и свобод человека и гражданина.
Таким образом, основная суть осуществляемого конституционного контроля как в России, так и в Казахстане, в отличие от некоторых стран СНГ и Прибалтики (где в зависимости от юридической силы и вида нормативно-правового акта конституционность нормативных актов проверяется органом конституционного контроля на соответствие либо Конституции, либо Конституции и законам, актам Президента и Правительства), заключается в установлении соответствия нормативных правовых актов Основному закону и обеспечении его высшей юридической силы на территории всего государства.
2) Задачи конституционного контроля
Конституционный Совет имеет задачу - обеспечить верховенство Конституции Республики Казахстан на всей территории страны. С этой целью он:
- решает в случае спора вопросы правильности проведения выборов Президента, депутатов Парламента и проведения республиканского референдума;
- рассматривает до подписания Президентом принятые Парламентом законы на их соответствие Конституции;
- рассматривает до ратификации международные договоры Республики на соответствие их Конституции;
- дает официальное толкование норм Конституции;
- дает заключение о соблюдении установленных конституционных процедур до принятия Парламентом соответственно решения о досрочном освобождении от должности Президента либо окончательного решения о его отрешении от должности;
- рассматривает обращения судов о признании законов и подзаконных актов не конституционными, если суд усмотрит, что они ущемляют закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина;
- ежегодно направляет Парламенту по результатам обобщения практики конституционного производства послания о состоянии конституционной законности в Республике.
3) Организация работы Конституционного Совета
Конституционный Совет состоит из семи членов, один из которых является Председателем. Кроме них пожизненными членами Совета являются по праву экс-президенты Республики. Председатель и два члена Конституционного Совета назначаются и освобождаются от должности Президентом Республики Казахстан, два члена - Председателем Сената Парламента и два - Председателем Мажилиса. Срок полномочий членов Конституционного Совета шесть лет. Половина членов Совета обновляется каждые три года. Должности председателей и членов Конституционного Совета замещаются в течение месяца со дня выбытия или истечения срока пребывания лиц в этих должностях. Если срок полномочий Председателя или члена Конституционного Совета истекает в период рассмотрения с их участием вопроса, находящегося в производстве Конституционного Совета, то их полномочия сохраняются до вынесения итогового решения.
В состав Совета могут быть назначены граждане Республики Казахстан не моложе 30-ти лет, проживающие на территории страны, имеющие высшее юридическое образование, стаж работы по юридической специальности не менее 5-ти лет. Эти требования не распространяются на экс-президентов.
Председатель и члены Конституционного Совета после своего назначения на совместном заседании палат Парламента приводятся Президентом Республики к присяге.
Заседание Конституционного Совета правомочно, если на нем присутствует не менее 2/3 от состава Конституционного Совета. Заседание Конституционного Совета созывается по мере необходимости Председателем, а при его отсутствии - членом Конституционного Совета, исполняющим обязанности Председателя Конституционного Совета по его уполномочию.
Членство в Конституционном Совете связано с определенными ограничениями. Оно несовместимо с депутатским мандатом, занятием иных оплачиваемых должностей, за исключением преподавательской, научной или иной творческой деятельности, с осуществлением предпринимательской деятельности, вхождением в состав руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой организации. Нарушение этих запретов ведет к прекращению членства.
Рассмотрение вопросов на Конституционном Совете проводится по правилам конституционного производства. Конституционное производство возбуждается по письменным заявлениям Президента РК, председателей Сената и Мажилиса Парламента, не менее одной пятой части всех депутатов Парламента, Премьер-министра, судов Республики. Все они имеют право участвовать в заседаниях Конституционного Совета по заявленным ими вопросам, знакомиться с материалами производства, представлять доказательства своих доводов, приносить ходатайства, давать объяснения, высказывать мнения. При этом они должны уважительно относиться к Конституции Республики Казахстан, Конституционному Совету, сообщать правдивые сведения, подчиняться установленной процедуре производства. Срок рассмотрения обращений Конституционным Советом - один месяц. Однако в случаях, не терпящих отлагательства, по требованию Президента Республики Казахстан он может быть сокращен до 10-ти дней.
Обращения в Конституционный Совет должны содержать:
- наименование Конституционного Совета;
- наименование, местонахождение, адрес и иные необходимые данные об обращающемся;
- наименование, адрес и иные данные о представителе обращающегося и его полномочиях, кроме случаев представительства по должности;
- наименование, местонахождение и адреса государственных органов, должностных лиц, подписавших или издавших акты, связанные с проведением выборов Президента, депутатов Парламента и республиканского референдума, в случае, если в обращении ставится вопрос о правильности их проведения;
- наименование, дата принятия законов в случае, если в обращении ставится вопрос о соответствии Конституции Республики законов, принятых Парламентом;
- наименование, дата и место подписания международных договоров Республики, должностные лица, подписавшие их от имени Республики Казахстан или ее государственных органов, в случае, если в обращении ставится вопрос о соответствии Конституции международных договоров Республики;
- нормы Конституции Республики, об официальном толковании которых ставится вопрос в обращении;
- наименование, местонахождение и адрес государственного органа, должностного лица, подписавшего или издавшего акт; наименование, номер, дата принятия, источники опубликования и иные реквизиты закона или иного нормативного правового акта в случае, если в представлении суда ставится вопрос о признании акта не конституционным, если суд усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт подлежит применению, ущемляет закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина;
- наименование, состав образуемой комиссии и ее заключение; наименование, дата принятия и содержание актов, связанных с рассмотрением Парламентом вопроса о досрочном освобождении от должности Президента Республики;
- сведения о количестве депутатов, инициировавших вопрос об отрешении от должности Президента; сведения о результатах голосования в палатах Парламента; сведения о результатах расследования выдвинутого против Президента обвинения; сведения о заключении Верховного Суда об обоснованности выдвинутого обвинения; наименование, дата принятия и содержание актов, связанных с рассмотрением Парламентом вопроса об отрешении от должности Президента Республики;
- сущность обращения;
- иные факты, обстоятельства и доказательства, служащие основанием для обращения и подтверждающие его обоснованность;
- нормы Конституции Республики и настоящего Указа, дающие право на обращение в Конституционный Совет;
- перечень прилагаемых документов:
а) копии текстов актов, на которые ссылаются субъекты обращения;
б) документы о полномочиях представителя, кроме случаев, когда представительство осуществляется по должности;
в) копии обращения и приложений к нему в количестве десяти экземпляров.
В случае если документы изложены не на языках конституционного производства, то должен быть приложен их перевод на казахский или русский язык.
Поступившее обращение вносится Председателем Конституционного Совета на рассмотрение, заседание которого проводится в трехдневный срок со дня его поступления. Конституционный Совет, проверив обращение, отказывает в принятии обращения к производству и возвращает его, если:
а) обращение не соответствует установленной форме и содержанию обращения или исходит от ненадлежащего субъекта;
б) предмет обращения не входит в компетенцию Конституционного Совета;
в) конституционность указанного в обращении вопроса уже проверялась Конституционным Советом и имеется сохраняющее юридическую силу решение Конституционного Совета;
г) указанный в обращении вопрос не получил разрешения в Конституции;
д) акт, конституционность которого оспаривается, отменен или утратил силу.
В случае принятия обращения к производству Председатель Конституционного Совета своим распоряжением определяет члена Конституционного Совета, который будет осуществлять подготовку материалов к заседанию Конституционного Совета. Если поступившее обращение носит сложный, исключительно важный или срочный характер, то подготовка материалов может быть поручена нескольким членам Конституционного Совета.
При поступлении связанных между собой обращений Конституционный Совет может принять решение об их объединении в одно конституционное производство. При решении вопроса о принятии к производству нескольких связанных между собой обращений, из которых одни подведомственны Конституционному Совету, а другие иным органам государственной власти, рассмотрению подлежат лишь обращения, входящие в компетенцию Конституционного Совета.
После принятия к производству обращения член Конституционного Совета в установленные Председателем сроки обязан подготовить материалы к рассмотрению на заседании Конституционного Совета, для этого он:
а) определяет участников конституционного производства, разъясняет им их права и обязанности;
б) истребует относящиеся к предмету обращения необходимые документы и иную информацию;
в) при необходимости опрашивает соответствующих должностных лиц, привлекает ученых, практических работников в качестве специалистов, экспертов и поручает производство проверок, исследований, экспертиз;
г) не позднее чем за два дня до начала заседания обеспечивает вручение копий материалов членам Конституционного Совета;
д) готовит проект решения Конституционного Совета.
После завершения подготовительной работы Председатель Конституционного Совета своим распоряжением определяет дату заседания Конституционного Совета, на котором будут рассматриваться по существу вопросы, поставленные в обращении.
Рассмотрение обращений Конституционным Советом производится на заседании под представительством Председателя Конституционного Совета, который, в свою очередь, должен в назначенное время: удостовериться в наличии достаточного для ведения заседания количества членов Конституционного Совета и обеспеченности протоколирования; зачитывать вопросы, подлежащие рассмотрению; предоставить слово докладчику для сообщения о наличии вызванных участников заседания, специалистов, экспертов и о причинах неявки отсутствующих; разъяснить участникам конституционного производства их права и обязанности; опрашивать участников заседания о наличии у них ходатайства, ставить их на разрешение Конституционного Совета.
Если вопрос достаточно выяснен, Председатель объявляет об открытии совещания членов Конституционного Совета для выработки итогового решения. Во время совещания присутствие посторонних лиц не допускается. Разглашение суждений, имевших место во время совещания, хода и результатов голосования запрещается. В ходе совещания члены Конституционного Совета могут свободно излагать собственную позицию по рассматриваемому вопросу и просить других членов Конституционного Совета уточнить их позиции.
Конституционное производство может подлежать прекращению на любой стадии, но до вынесения итогового решения в случаях:
- отказа субъекта от заявленного им обращения;
- отмены или утраты юридической силы акта, конституционность которого оспаривается;
- не подведомственности заявленного обращения Конституционному Совету.
Решение Конституционного Совета - любой акт, принимаемый на его заседании. Решения Конституционного Совета делятся на два вида: а) итоговые решения, которые принимаются на основе осуществления конституционных полномочий; б) решения, которыми осуществляются иные (неконституционного уровня) полномочия. Итоговые решения имеют различные формы. Первая форма - постановления нормативного и ненормативного характера. Постановления нормативного характера являются составной частью действующего права РК. В Конституции или в других нормативных правовых актах не указывается, какое место занимают нормативные постановления Конституционного Совета в иерархии нормативно-правовых актов РК.
На основании п. 2 ст. 72 Конституции РК Конституционный Совет, установив, что законы и иные нормативные правовые акты ущемляют закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, выносит итоговое решение, в соответствии с которым указанные акты отменяются и не подлежат применению. Используемое законодателем в конституционной норме слово «отменяются» позволило правоприменительным субъектам двусмысленно его трактовать. Некоторые из них считают, что признание нормативного правового акта неконституционным еще не влечет за собой его формальной отмены. Для этого, по их мнению, необходимо принять соответствующий закон или иной нормативный правовой акт органом, издавшим неконституционный акт. Вместе с тем п. 2 ст. 39 Указа «О Конституционном Совете Республики Казахстан» установлено, что законы и иные нормативные правовые акты, признанные неконституционными ввиду ущемления прав и свобод человека и гражданина, «утрачивают юридическую силу и не подлежат применению». Данная формулировка Указа уточняет и прямо указывает, что нормативные акты или их отдельные положения, признанные Советом неконституционными, автоматически утрачивают силу и не подлежат исполнению. Таким образом, итоговые решения Конституционного Совета являются нормативными постановлениями, то есть имеют юридически обязательный характер и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами.
Другой формой итогового решения являются заключения Конституционного Совета, которые не имеют нормативного характера.
Почти по всем вопросам конституционных полномочий Конституционный Совет принимает заключения: по вопросам правильности выборов Президента, депутата Парламента, республиканского референдума и т.д.
Следующей важной формой итогового решения является послание в Парламент о состоянии конституционной законности в стране. Послание может содержать анализ, а также предложения по укреплению конституционной законности.
Решение принимается большинством голосов от общего числа его членов путем открытого, а по требованию хотя бы одного члена Конституционного Совета - тайного голосования. В случае если при принятии решения произошло разделение голосов членов Конституционного Совета поровну, голос Председателя Конституционного Совета, который во всех случаях подается последним, является решающим. При замещении Председателя Конституционного Совета по его уполномочию соответствующим членом Конституционного Совета это правило не применяется. В этом случае проводится повторное голосование с участием Председателя или члена Конституционного Совета, не участвовавшего в первом голосовании.
Во время совещания Конституционного Совета никто из его членов, участвующих в заседании, не вправе воздерживаться или не участвовать в голосовании.
Вам также может быть полезна лекция "4.1 Выборка с неравными вероятностями пропорциональными размеру элементов совокупности".
Принятые Конституционным Советом решения до их подписи Председателем предварительно скрепляются подписями членов Конституционного Совета, принимавших участие в голосовании. Конституционный Совет не гарантирован от вынесения решений с нечеткими формулировками. Учитывая это, регламент Конституционного Совета предоставляет участникам конституционного производства, государственным органам и должностным лицам право ходатайствовать об истолковании решения Конституционного Совета, об исправлении допущенных в решениях неточностей и ошибок редакционного характера. Если Конституционный Совет согласится с доводами, приведенными в ходатайствах, то он принимает дополнительные решения. Конституционный Совет дополнительное решение может принимать и по собственной инициативе. Дополнительное решение Совета не должно противоречить действительному содержанию, смыслу и назначению основного, итогового решения Конституционного Совета. Также Конституционный Совет, согласно его регламенту, по собственной инициативе может пересмотреть свое решение: 1) если изменилась норма Конституции, на основе которой было принято решение; 2) если открылись новые существенные для предмета обращения обстоятельства, не известные Конституционному Совету в момент принятия решения. В этом случае пересмотр означает отмену первоначального решения.
Член Совета, не согласный с итоговым решением Конституционного Совета, имеет право изложить свое мнение в письменном виде. Однако особое мнение членов Совета не подлежит опубликованию в официальных печатных изданиях и не прилагается при направлении итогового решения Совета субъектам обращения или их представителям, а также Президенту, палатам Парламента, Верховному Суду, Генеральному прокурору, Министру юстиции РК.
В соответствии с Конституцией и Указом Президента «О Конституционном Совете» итоговые решения вступают в силу с момента принятия, являются общеобязательными и не подлежат обжалованию. Согласно этому итоговые решения Совета действуют непосредственно после принятия и не требуют промульгации другими органами и должностными лицами.
В соответствии со ст. 40 Указа «О Конституционном Совете Республики Казахстан» Конституционный Совет может определить порядок исполнения принятого им решения. Он вправе установить государственным органам и должностным лицам срок сообщения о мерах, принятых во исполнение решения Совета. Так, постановлением Конституционного Совета от 9 июля 2001 г. № 11/2 Министерству транспорта и коммуникаций и Агентству Республики Казахстан по регулированию естественных монополий, защите конкуренции и поддержке малого бизнеса было поручено сообщить Конституционному Совету в двухмесячный срок со дня вступления постановления в силу о мерах, принятых во исполнение итогового решения.
На итоговые решения Конституционного Совета, в целом или в части, могут быть внесены возражения президента республики не позднее чем в десятидневный срок со дня получения им текста постановления, которые преодолеваются 2/3 голосов от общего числа членов Конституционного Совета. В случае не преодоления возражений президента республики постановление Конституционного Совета не считается принятым и конституционное производство прекращается. На практике Конституционного Совета дважды вносилось возражение президента республики на его итоговые решения. Так, Президентом Республики Казахстан было внесено возражение на итоговое решение Конституционного Совета от 18 февраля 1999 г. № 15/2 «Об обращении Премьер-министра Республики Казахстан о признании Закона Республики Казахстан «О торгово-промышленных палатах», принятого Парламентом Республики Казахстан 9 декабря 1998 года, неконституционным». В названном постановлении Конституционный Совет признал несоответствующим п. 3 ст. 3 Конституции п. 6 ст. 9 Закона, наделяющий торгово-промышленные палаты правом свидетельствования страны происхождения товаров и удостоверения документов, связанных с осуществлением внешнеэкономической деятельности. Согласно п. 3 ст. 3 Конституции от имени государства выступает правительство и иные государственные органы, а торгово-промышленная палата не является таковым.
Решение Совета о не конституционности Закона получило количество голосов, необходимое для преодоления возражения, предусмотренное п. 4 ст. 73 Конституции РК, а именно 2/3 от общего числа его членов, и, следовательно, сохранило юридическую силу. Стоит также обратить внимание на вопрос обеспечения исполнения решений органов конституционного контроля. Затрагивая проблему юридической силы и применения решений Конституционного совета Франции, доцент университета Парижа Вероник Шампель-Дэпла писал, что Конституционный совет Франции «не располагает никакими средствами, никакой юридической гарантией того, что это действительно будет так. Ничто не запрещает законодателю принять закон, противоречащий решениям органа конституционного правосудия». Иначе обстоят дела по исполнению решений органа конституционного контроля в России. Решение Конституционного суда Российской Федерации подлежит исполнению немедленно после опубликования либо вручения его официального текста, если иные сроки специально в нем не оговорены. Неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного суда влечет ответственность, установленную федеральным законом, сложность и проблематичность исполнения решений. В Грузии установлен более действенный механизм обеспечения исполнения решений Конституционного суда. Например, исполнителем решения Конституционного суда Грузии может быть не только ответчик по конкретному делу, но и другие государственные органы и должностные лица. Кто может быть исполнителем решения по конкретному делу, суд решает по своему усмотрению. А также законодательство Грузии определило, что надзор за исполнением решений суда осуществляет секретарь Конституционного суда, который раз в месяц представляет пленуму Конституционного суда отчет о состоянии исполнения решений суда.