Граждане и их объединения как субъекты административного права
Тема 3. Граждане и их объединения как субъекты административного права
1. Административно-правовой статус граждан Украины.
Граждане – наибольшая группа субъектов административно-правовых отношений. Правовой статус гражданина включает:
а) основные (неотъемлемые) права (или права и свободы человека и гражданина);
б) комплекс прав и обязанностей, закрепленных Конституцией Украины, нормами разных отраслей права, в том числе административно-правовыми нормами;
в) гарантии реализации этих прав и обязанностей, а также механизм их охраны государством.
К основным правам, кроме неотъемлемых (на жизнь, здоровье, честь, достоинство и тому подобное), можно отнести: свободу слова, миграции, сборов, собственности, пользования средствами транспорта, политические права (участие в законодательной, исполнительной и юрисдикционной деятельности государства) и др. [7, с.59].
Рассматривать административно-правовой статус граждан более целесообразно с помощью анализа: а) административной правоспособности; бы) административной дееспособности; в) прав, которые предопределены административным законодательством; г) административно-правовых обязанностей.
Административная правоспособность – это способность иметь субъективные права и обязанности, предусмотренные нормами административного права. Она возникает с рождением гражданина и прекращается с его смертью. Административная правоспособность не может быть отчуждена. Гражданин не может даже добровольно отказаться от своей правоспособности, такой отказ не имеет законной силы. И только на основе приговора или постановления суда административная правоспособность может быть ограничена при совершении преступления или административного проступка [2, с.198].
Правоспособность человека образует юридическое понятие лица и гражданина. Только в случаях, предусмотренных криминальным или административным законодательством, гражданин может быть лишен какой-то части административной правоспособности – права передвижения, родительских прав и тому подобное. Административная правоспособность может быть полной или ограниченной.
Рекомендуемые материалы
Ограничение правоспособности заключается в том, что в результате действия административно-правовых норм происходит:
1) сужение круга прав. В данном случае конкретный гражданин полностью или частично избавляется некоторых прав, предоставленных ему лично. Например, лишение права управления транспортными средствами в результате совершения правонарушения, предусмотренного ст.130 КУпАП (управление транспортными средствами или судами лицами, которые находятся в состоянии опьянения);
2) возложение на граждан дополнительных обязанностей. В этом случае на гражданина, вне его воли, в административном порядке органом управления возлагаются дополнительные обязанности. Такие обязанности могут быть персонифицированными, то есть обращенными к конкретному лицу (например, обязанность отбывать такое административное взыскание, как исправительные работы), могут иметь общий характер (например, обязанность придерживаться определенных правил при пребывании в районах эпидемий, эпизоотий, епіфітотій и экологических катастроф, обязанность придерживаться режимных требований при работе с литературой ограниченного использования и тому подобное).
В любом случае ограничение правоспособности имеет исключительно временный характер и может быть вызвано лишь одним из двух обстоятельств.
Во-первых, возникновение особенных условий осуществления государственного управления (стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, условия гражданской обороны), когда на граждан в административно-правовом порядке возлагаются дополнительные обязанности и когда нет возможности реализовывать определенные права, предусмотренные нормами административного права. Да, на основании ЗУ «О правовом режиме чрезвычайного состояния» от 16.03.2000p. в интересах национальной безопасности и общественного порядка могут устанавливаться временные ограничения прав и свобод граждан (установление особенного режима въезда и выезда, а также ограничения свободы передвижения по территории, где вводится чрезвычайное состояние; ограничение движения транспортных средств и их обзор; усиление охраны общественного порядка и объектов, которые обеспечивают жизнедеятельность населения и народного хозяйства; запрещение проведения массовых мероприятий, кроме мероприятий, запрещение на проведение которых устанавливается судом; запрещение забастовок).
Во-вторых, совершение конкретным гражданином правонарушения, в связи с чем на него полагаются дополнительные обязанности или он избавляется отдельных прав. Гражданин, привлеченный к административной ответственности, обязан выполнить решение компетентного государственного органа о применении к нему санкции, например, оплатить штраф. Относительно определенной категории граждан (освобожденных с мест лишения свободы и признанных особенно опасными рецидивистами; тех, кто отбывает наказание за тяжелые преступления; осужденных два и больше раз к лишению свободы за любые преднамеренные преступления, освобожденных от отбывания срока наказания с обязательным привлечением к труду и тому подобное) устанавливается административный присмотр, который являет собой систему обязанностей и ограничений относительно поднадзорных, которые ґрунтуються на административно-правовых нормах.
Гражданин, что совершил правонарушение, может быть лишен определенных прав (злоупотребление или нарушение которых привело к правонарушению). Да, нарушение водителями транспортных средств правил дорожного движения, перевозки людей, проезда железнодорожных переездов и тому подобное, могут повлечь лишение прав на управление транспортными средствами. Гражданин, лишенный в административном порядке свободы (подданный административному аресту), через существенное ограничение свободы передвижения и личной свободы вообще не имеет возможности осуществлять свои отдельные права в государственном управлении.
Административная правоспособность является основой административной дееспособности.
Административная дееспособность – это способность гражданина реализовывать предоставлены права и выполнять возложенные на него обязанности [25, с.32, 33].
В полном объеме административная дееспособность наступает с достижением 18-летнего возраста. Вместе с тем, она возникает и по достижению 16-летнего возраста (получение паспорта и соблюдения правил паспортной системы, охрана природы и тому подобное). Административная дееспособность может наступать в некоторых случаях и к достижению 16-летнего возраста (право на труд).
По своему содержанию права граждан можно разделить на три группы:
1) на участие в государственном управлении и социально-политическую активность: право на государственную службу, внесение предложений, получения необходимой информации и документов в установленной форме, проведения сборов, митингов, демонстраций, создания общественных объединений или принадлежность к ним и тому подобное;
2) на получение помощи от соответствующих компетентных организаций: право на медицинскую, санитарно-эпидемиологическую помощь, бесплатное пользование благами (библиотеками, парками и тому подобное), пользование транспортом, получение оплатных и других услуг;
3) на права, которые защищают: в административном порядке (административная жалоба, административно-юрисдикционное осуществление), судебному порядку (жалоба, иск) и лично (необходимая оборона).
Взаимодействуя с органами исполнительной власти, граждане реализуют, в первую очередь, права: на участие в управлении; на объединение; на проведение митингов, демонстраций, сборов; на личные или коллективные обращения к государственным органам; на свободу и личную неприкосновенность; на неприкосновенность жилья; на передвижение; на информацию; на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями государственных организаций, а также должностных лиц во время выполнения ими служебных обязанностей [3, с.53; 7, с.60].
Что касается административно-правового статсусу иностранцев и лиц без гражданства, то в действующем законодательстве определены такие понятия.
Iноземець – лицо, которое не находится в гражданстве Украины и является гражданином (подданным) другого государства или государств.
Лицо без гражданства – лицо, которого ни одно государство в соответствии со своим законодательством не считает своим гражданином.
Iноземці и лица без гражданства имеют те же права (на инвестиционную, предпринимательскую, трудовую деятельность, на отдых, здравоохранение, социальную защиту, жилье, образование и др.) и свободы и выполняют те же обязанности, что и граждане Украины, если другое не предусмотрено Конституцией, законами Украины, а также международными договорами Украины.
Iноземці и лица без гражданства не могут избирать и быть избранными к органам государственной власти и самоуправления, а также принимать участие в референдумах. На иностранцев и лица без гражданства не распространяется военная обязанность, они не проходят военную службу в Вооруженных Силах Украины (дальше – ЗСУ) и других военных формированиях, созданных в соответствии с законодательством Украины (ЗУ «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства» от 04.02.1994р.).
Беженец лицо, которое не является гражданином Украины и в результате полностью обґрунтованих опасений стать жертвой преследований по признакам расы, вероисповедания, национальности, гражданства (подданичество), принадлежности к определенной социальной группе либо политических убеждений, находится за пределами страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться этой защитой в результате таких опасений, либо, не имея гражданства (подданичество) и находясь за пределами страны своего предыдущего постоянного проживания, не может или не желает вернуться к ней в результате отмеченных опасений (ЗУ «О беженцах» от 21.06.2001р.).
Беженец не может быть выслан или принудительно возвращен к странам, где его жизни или свободе угрожает опасность через его расу, вероисповедание (религию), национальность, гражданство (подданичество), принадлежность к определенной социальной группе или политические убеждения.
Беженец не может быть выслан или принудительно возвращен к странам, где он может испытать истязаний и других жестоких, нечеловеческих или таких, которые унижают достоинство, видов поведения и наказания, или из которой он может быть выслан или принудительно возвращен к странам, где его жизни или свободе угрожает опасность через его расу, религию, национальность, гражданство (подданичество), принадлежность к определенной социальной группе или политические убеждения.
Статус беженца не предоставляется лицу:
– которая совершила преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества и человечности, как их определенно в международном праве;
– которая совершила тяжелое преступление неполитичного характера за пределами Украины к прибытию в Украину с целью приобретения статуса беженца, если такое деяние отнесено КК Украины к тяжелым преступлениям;
– которая виновата в совершении действий, которые противоречат цели и принципам Организации Объединенных Наций;
– которая к прибытию в Украину была признана беженцем или получила пристанище в другой стране;
– которая к прибытию в Украину с намерением приобрести статус беженца находилась в третьей безопасной стране (кроме детей, разлученных с семьями, а также на лица, которые родились постоянно ли проживали на территории Украины, а также их потомков (детей, внуков)).
Лица, которым предоставлен статус беженца в Украине, являются иностранцами или лицами без гражданства, которые находятся в Украине на законных основаниях. Такие лица пользуются теми же правами и свободами, а также несут такие же обязанности, как и граждане Украины, – за исключениями, установленными Конституцией и законами Украины, а также международными договорами, согласие на обязательность которых предоставлена ВРУ.
2. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления. Формы участия граждан в государственном управлении.
Государственное управление осуществляется в трех сферах – экономике, социально-культурном строительстве и административно-политической деятельности. Нормами административного права регулируются также отношения, которые возникают в межотраслевом управлении. В соответствии с этим, и права и обязанности граждан реализуются в отмеченных сферах государственного управления и их отдельных отраслях (например, на транспорте, в строительстве, в отрасли образования и науки и тому подобное). Необходимо учитывать также то, что юридическая наука разделяет все права, предоставленные гражданину на особисте (право на жизнь, честь и достоинство, личную неприкосновенность и др.), социально-экономические (право на труд, на занятие предпринимательской деятельностью и др.) и политические (право на участие в управлении государственными делами, объединяться в политические партии и общественные организации и др.). Среди них отдельную группу составляют основные, конституционные права и свободы человека и гражданина, закрепленные в разделе ІІ Конституции Украины. Конкретизируют их права и обязанности, закрепленные в других законодательных и подзаконных актах. Например, конституционное право на участие в управлении государственными делами может реализовываться через право обращаться с обращениями к государственным органам, органам местного самоуправления и их должностным лицам, детально регламентировано ЗУ «Об обращении граждан» от 02.10.1996р.; конституционное право на образование граждане реализуют, используя свои права пользования библиотекой, учебными помещениями, техническими средствами учебы, закрепленные в законодательстве об образовании; реализация права на труд невозможная без осуществления работниками своих прав на охрану труда, на отдых и др., урегулированных законодательством о труде. Конституционный долг охранять окружающую естественную среду детализируется нормами экологического (земельного, лесного, водного) законодательства. Например, землепользователи обязаны использовать предоставленные им в пользование земельные участки только за их прямым назначением [8, с.62].
Социально-экономические права касаются основ жизни людей – право на труд, материальное обеспечение, образование, здравоохранение. Они составляют основу правового положения граждан.
Политические права и свободы – это права на свободу мысли, совести, религии, собраний, митингов, демонстраций, объединения в политические партии; право вносить предложения к государственным органам и критиковать недостатки, оскаржувати в суде действия должностных лиц; право на судебную защиту. Сюда также принадлежат: право избираться и быть избранным ради любого уровня; право на пользование достижениями культуры, свободу научного, технического, художественного творчества.
Личные права и свободы – это права, которые связаны с выполнением гражданами действий, направленных на удовлетворение личных потребностей [2, с.199].
Обязанности граждан в сфере государственного управления можно разделить на две группы. Первая группа – это так называемые абсолютные обязанности, которые не зависят от конкретных обстоятельств и выплывают из норм Конституции Украины и законодательных актов государства. К ним принадлежат обязанности: сдерживаться Конституции и законов Украины, государственной дисциплины; охранять интересы государства, способствовать укреплению ее могущества и авторитета; защищать Родину; оберегать природу, охранять ее богатства; платить налоги; способствовать охране общественного порядка; оберегать исторические достопримечательности и другие культурные ценности.
Вторую группу составляют относительные обязанности, которые возникают из правомерных, а в некоторых случаях – неправомерных действий, направленных на приобретение любых прав или их сохранения. Такие обязанности не являются постоянными – права абитуриента, владельца транспортных средств, читателя библиотеки и тому подобное. К обязанностям граждан принадлежат и такие, что возникают в связи с правонарушением (например, оплатить штраф, возместить убытки).
Некоторые обязанности граждан возникают в связи с видом их деятельности – государственные служащие, члены общественных объединений и др. Конкретный объем обязанностей регулируется многими нормативными актами административно-правового характера, в том числе уставами, положениями, квалификационными характеристиками. Невиконання их обусловливает привлечение винных граждан к юридической ответственности [7, с.60–61].
3. Понятие и административно-правовой статус объединений граждан.
Конституция Украины в ч.1 ст.36 четко определила, что граждане Украины имеют право на свободу объединения в политические партии и общественные организации для осуществления и защиты своих прав и свобод и удовлетворения политических, экономических, социальных, культурных и других интересов, за исключением ограничений, установленных законом в интересах национальной безопасности и общественного порядка, здравоохранения населения или защиты прав и свобод других людей [9].
Политические партии в Украине способствуют формированию и выражению политической воли граждан, принимают участие в выборах. Членами политических партий могут быть лишь граждане Украины.
До общественных организаций ч.3 ст.36 Конституции относит профессиональные союзы. Профессиональные союзы являются общественными организациями, которые объединяют граждан, связанных общими интересами за родом их профессиональной деятельности. Профессиональные союзы создаются без предыдущего разрешения на основе свободного выбора их членов. Все профессиональные союзы имеют ровные права.
Конституция Украины (ч.1 ст.37) запрещает создание и деятельность политических партий и общественных организаций, программные цели или действия которых направленную на ликвидацию независимость Украины, изменение конституционного строя насильственным путем, нарушение суверенитета и территориальной целостности государства, подрыв ее безопасности, незаконное увлечение государственной власти, пропаганду войны, насилия, на разжигание межэтнической, расовой, религиозной вражды, посягательство на права и свободы человека, здоровья населения [9].
В соответствии с ч.2 ст.37 Конституцией Украины, политические партии и общественные организации не могут иметь военизированных формирований.
Кроме этого, Конституция Украины (ч.3 ст.37) не допускает создание и деятельность организационных структур политических партий в органах исполнительной и судебной власти и исполнительных органах местного самоуправления, военных формированиях, а также на государственных предприятиях, в учебных заведениях и других государственных учреждениях и организациях [9].
Также, следует рассмотреть понятие «об’єднання граждан» и «общественные объединения». Понятие не эти одинаковые за своей сущностью, и это выплывает из анализа действующего законодательства, которое регламентирует правовой, в частности, административно-правовой, статус этих объединений. Такой анализ позволяет прийти к выводу, что к объединениям граждан принадлежат, в соответствии с законом, который так и назван – «Об объединении граждан» – лишь политические партии и общественные организации. В этом же Законе, в ст.1 прямо указано на то, что его действие не распространяется на другие общественные объединения, которые имеют свой собственный статус, – на религиозные, кооперативные организации, объединения, основной целью которых являются получения прибыли, народные жены, товарищеские суды, профсоюзы и другие организации, деятельность которых регламентируется соответствующим законодательством (например, профсоюзы).
Согласно ЗУ «Об объединении граждан», политическая партия – это такое объединение граждан – сторонников определенной общенациональной программы общественного развития, которые имеют главной целью участие в выработке государственной политики, формировании органов власти, местного и регионального самоуправления и представительство в их составе. Под общественной организацией понимается объединение граждан для удовольствия и защиты своих законных социальных, экономических, творческих, вековых, национально-культурных, спортивных и других общих интересов [24].
Административно-правовой статус объединений граждан определяется их административной правоспособностью, то есть способностью иметь права и обязанности в сфере государственного управления, быть участниками административно-правовых отношений. Особенность их административно-правового статуса определяется тем, что отношения при участии объединений граждан являются горизонтальными, то есть лишенные, как правило, элемента подчинения власти и находят свое проявление в реализации права на защиту своих интересов, в частности, в органах исполнительной власти, права на внесение предложений относительно совершенствования деятельности органов управления, права получения от государственных органов информации, необходимой для реализации своих целей и заданий и тому подобное.
Вместе с тем, объединения граждан должны выполнять и обязанности: сдерживаться Конституции и законов Украины, положений их уставов; платить налоги; выполнять определенные общеобязательные правила (пожарной безопасности, санитарии, регистрации надлежащих им транспортных средств, пользования тепловой и электрической энергией и тому подобное), что предопределяет осуществление относительно них соответствующими государственными органами контроля и присмотра. А следовательно, объединения граждан могут быть и участниками отношений подчинения властей, в которых выступают стороной подчиненной. В случае же, когда объединения граждан нарушают требования действующего законодательства, к ним или до их должностных лиц (в зависимости от вида нарушений) могут быть примененные мероприятия юридической, в том числе административной, ответственности, предусмотренные действующим законодательством [8, с.63–64] (например, распоряжением КМУ «Об утверждении Инструкции относительно применения Положения о порядке наложения штрафов на предприятия, учреждения и организации за нарушение нормативных актов об охране труда» от 24.06.1994р. №482-р).
Политические партии создаются по инициативе граждан Украины, которые достигли 18 лет, не ограниченные судом в дееспособности и не держатся в местах лишения свободы. Основателями общественных организаций могут быть граждане Украины, граждане других государств, лица без гражданства, которые достигли 18 лет, а молодежных и детских организаций – 15-летнего возраста.
Членами политических партий могут быть только граждане Украины, которые достигли 18-летнего возраста. Членами общественных организаций, кроме молодежных и детских, могут быть лица, которые достигли 14 лет. Возраст членов молодежных и детских общественных организаций определяется их уставами в границах, установленных законами Украины.
Кроме физических лиц, в деятельности общественных организаций могут принимать участие коллективные члены. Такие случаи должны предусматриваться их уставами.
Предусматривая многообразные ограничения относительно членства, действующее законодательство категорически запрещает установление и применение любых ограничений прав и свобод гражданина в связи с принадлежностью или неподобающей к объединениям граждан (ст.7) [24].
Никто не может быть принужден к вступлению в любое объединение граждан. Принадлежность или неподобающая до объединения граждан не может быть основанием для ограничения прав и свобод или для предоставления государством любых льгот и преимуществ.
Требование об указании в официальных документах относительно членства (участия) в том или другом объединении граждан не допускается, кроме случаев, предусмотренных законами Украины.
Запрещается отказ в принятии или исключение из политической партии лица в связи с ее полом или национальной принадлежностью. Ограничения относительно пребывания в политических партиях отдельных категорий граждан устанавливаются Конституцией и законами Украины.
На работников аппарата объединений граждан распространяется законодательство о труде, социальном обеспечении и социальном страховании.
Действующее законодательство предусматривает несколько видов объединений граждан и указывает на критерии, за которыми осуществляются их разграничения:
– цель создания и деятельности;
– территориальный масштаб деятельности;
– способ учета членов;
– путь легализации (легализация – официальное признание);
– возраст, при достижении которого позволяется быть членом объединения граждан.
В зависимости от целей создания и деятельности объединения граждан признается: а) политической партией; бы) общественной организацией. При этом название объединения (движение, конгресс, ассоциация, фонд, союз и тому подобное) для решения данного вопроса не суть важно.
За территориальным масштабом деятельности классифицируются лишь общественные организации. Они могут быть: всеукраинскими; местными; международными. К всеукраинским принадлежат те общественные организации, деятельность которых распространяется на территории всей Украины; к местным – деятельность которых осуществляется в пределах территории административно-территориальной единицы; к международным – деятельность которых распространяется на территорию Украины и территорию по крайней мере одной другого государства (ст.9).
Политические партии образуются и действуют лишь со всеукраинским статусом (ст.9). Образование и деятельность политических партий, руководящие органы или структурные ячейки которых находятся за пределами Украины, запрещается (ст.4).
По способу учета членов общественные организации могут разделяться на такие, что: а)имеют фиксированное индивидуальное членство; бы) не имеют фиксированного индивидуального членства.
За путями легализации (официального признания) объединения граждан классифицируются на легализуемые (официально признанные) путем: а) регистрации (ст.15); бы) сообщение об основании (ст.17).
Легализация является функцией исполнительной власти и осуществляется четко зафиксированными в законодательстве органами (легалізуючими органами). Согласно со ст.14 ЗУ «Об объединении граждан», ст.38 ЗУ «О местном самоуправлении в Украине» к таким органам принадлежат:
Ещё посмотрите лекцию "Аннотация" по этой теме.
а) Министерство юстиции Украины (дальше – Минюст);
б) местные органы государственной исполнительной власти;
в) исполкомы сельских, поселковых, городских советов. Политические партии и международные общественные организации легализируются только путем регистрации в Минюсте. Заявление о регистрации политической партии должно быть поддержано подписями не меньше одной тысячи граждан Украины, которые имеют избирательное право.
В результате легализации путем регистрации объединения приобретает статус юридического лица. Порядок легализации (регистрации или сообщения об основании) регламентирован ЗУ «Об объединении граждан» (статьи 14, 15, 16, 17), а также Положением о порядке легализации объединений граждан (Постановление КМУ от 26.02.1993p. №140).
В регистрации может быть отказано только в одном случае: если предоставленные для регистрации документы противоречат законодательству Украины (ст.16).
В зависимости от возраста, по достижению которого позволяется быть членом объединения граждан, можно выделить, во-первых, общественные организации взрослого населения, во-вторых, молодежные и детские общественные организации.
