Механизм административно-правовой регуляции
Тема 2. Механизм административно-правовой регуляции.
Источники административного права
1. Понятие, содержание и структура административно-правовых норм.
Виды административно-правовых норм.
Административное право, как и любая другая отрасль права, составляет комплекс юридических норм и может быть представлено как их организованная совокупность. Юридическая норма – это правило поведения, установлено государством и обязательное для всех субъектов права, которым оно адресовано. С помощью юридических норм регулируются (устанавливаются, изменяются, прекращаются) правовые отношения, то есть они выступают регулирующим средством относительно предмета той или другой отрасли права. Нормы концентрируют в себе государственно-властные веления, за невиконання которых предусмотренное употребление мероприятий влияния. Следовательно, главное назначение юридических норм – это обеспечение детальной, точной и определенной нормативной регуляции общественных отношений.
На основании этих теоретических положений административно-правовой наукой сформулировано определение административно-правовой нормы.
По мнению В. К. Колпакова, под административно-правовой нормой следует понимать обязательное правило поведения, что установлено и охраняется государством, целью которого является регуляция общественных отношений, которые возникают, изменяются и прекращаются в сфере публичного управления [6, с.38].
Рекомендуемые материалы
Д. Г. Бахрах административно-правовые нормы понимает как установленные или санкционированные государством правила, которые регулируют отношения в сфере государственного и муниципального управления, реализация которых при невиконанні обеспечивается государственным принуждением [11, с.99].
Ю. П. Битяк определяет, что административно-правовая норма – это общеобязательное, формально определено правило поведения, которое происходит от государства и охраняется ее принудительной силой и регулирует управленческие общественные отношения [3, с.34].
В. Бы. Авер’янов под административно-правовой нормой понимает установленные, санкционированные или ратифицированные государством, формально определенные, юридически обязательные, охоронювані средствами государственного принуждения правила поведения участников общественных отношений в сфере реализации исполнительной власти и управленческой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, которые обеспечивают условия реализации этими участниками своих прав и выполнения возложенных на них долгов [2, с.111].
Особенностью административно-правовых норм, производной от специфики государственного управления, есть то, что, во-первых, юридически обязательные предписания адресуются преимущественно органам исполнительной власти – ведущим участникам управленческих отношений; во-вторых, за этими органами как представителями государства закрепляются юридически-властные полномочия, которые фактически и юридически являются средством решения заданий, «запрограммированных» данной нормой; в-третьих, тем самым обеспечиваются необходимые условия для решения в одностороннем порядке вопросов, общая регламентация которых содержится в конкретной административно-правовой норме.
Необходимо также раскрыть специфику содержания норм административного права, имея в виду, что: во-первых, на отличие от подавляющего большинства норм других отраслей права Украины, они регулируют отношения в сфере реализации исполнительно-распорядительных функций государственных органов в экономике, социально-культурном строительстве, административно-политической деятельности; во-вторых, нормы административного права предоставляют одному из субъектов управленческих правоотношений властных полномочий по отношению к другим (применение работниками милиции мероприятий административного принуждения); в-третьих, в своем большинстве (на отмену, например, от норм гражданского, хозяйственного, семейного права) административно-правовые нормы являются нормами императивными, что находит свое проявление в предписании действовать только определенным образом (установление обязанностей), в запрещениях на совершение определенных действий, в разрешении осуществлять соответствующие действия.
В некоторых случаях, подобно нормам диспозитивным, они предоставляют возможность избирать вариант поведения. Но – один из нескольких возможных, предусмотренных – правом. Например, принятие на государственную службу проводится либо за конкурсом, либо за назначение, либо по другой процедуре, установленной законодательством. Нормы административного права могут также предоставить право субъектам административно-правовых отношений действовать на собственное усмотрение, но не переступая границ разрешенного, обязанного или запрещенного поведения. Да, граждане могут создавать любые политические партии, но Конституция Украины запрещает создание партий, которые, в частности, пропагандируют войну, насилие, посягательство на права и свободы человека. Не допускается создание и деятельность организационных структур политических партий в органах исполнительной и судебной власти, в государственных учреждениях и организациях и тому подобное [8, с.39].
Структура административно-правовых норм также традиционна, ее составляют три элемента: гипотеза, диспозиция и санкция. Гипотеза – это условие, при котором данная правовая норма начинает действовать. Диспозиция – основной элемент административно-правовой нормы, у которой формулируется именно правило поведения (запрещение, дозволяння и тому подобное). Санкция – правовое следствие невиконання правила поведения, предусмотренного диспозицией [7, с.43].
Приведенную структуру административно-правовой нормы называют логіко-юридической, поскольку отмеченные элементы чаще за все можно обнаружить только путем логического анализа той или другой статьи (статей) нормативного акта. К тому же, норма права и статья нормативного акта по объему не всегда совпадают. Стоит также заметить, что не все вчені-адміністративісти поддерживают такую позицию относительно структуры административно-правовой нормы. Отдельные авторы выделяют лишь два элемента нормы – диспозицию и санкцию. Встречаются также утверждения, что одни нормы имеют три элемента, другие – два.
Большинство административно-правовых норм фиксируют права и обязанности, формы и методы деятельности властных субъектов административного права. Специфика таких норм заключается в том, что они часто содержат лишь правило поведения – диспозицию, характерным признаком которой является императивность. Ведь зафиксировано этой нормой правило не может быть изменено при согласии сторон.
Санкцию административно-правовой нормы не всегда выраженно в содержании того акта, что содержит правило поведения. Кроме того, достаточно часто правило, обеспеченное принудительной силой государства, формулируется в подзаконном акте, а ответственность за его нарушение всегда определяет закон. Например, Правила дорожного движения утверждены постановлением Кабинета Министров Украины (дальше – КМУ) от 10.10.2001р. №1306, а ответственность за их нарушение установлена Кодексом Украины об административных правонарушениях (дальше – КУпАП).
К особенностям санкций нужно отнести и то, что они содержатся не во всех административно-правовых нормах. Особенностью является также исключительно богатый арсенал средств административного влияния, разнообразие видов санкций, а также предоставления органам и должностным лицам в установленных границах широких возможностей применять те мероприятия влияния, какие они считают наиболее целесообразными и эффективными.
В наиболее систематизированном виде перечень административно-правовых санкций, которые предусмотрены действующим законодательством Украины, закреплено у ст.24 КУпАП. К ним, в частности, отнесено: предупреждение; штраф; оплатное исключение предмета, который стал орудиями совершения или был посредственным объектом административного проступка; лишение специального права, предоставленного данному гражданину; общественные работы; исправительные работы; административный арест [2, с.115; 12].
Административно-правовые нормы разделяют на виды за разными критериями.
По содержанию можно выделить группы административно-правовых норм, что:
1) фиксируют права и обязанности граждан как субъектов административного права;
2) закрепляют порядок образование и правовое положение властных субъектов отмеченной отрасли права;
3) устанавливают порядок прохождения государственной службы, права и обязанности государственных служащих;
4) определяют формы и методы управленческой деятельности;
5) устанавливают способы и порядок обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении;
6) очерчивают административно-правовые принципы организации материального производства, социально-культурного и административно-политического строительства.
По целевому назначению среди административно-правовых норм выделяют регулятивные, которые фиксируют права и обязанности субъектов административного права, и охранительные, которые направлены на регламентацию принудительных мероприятий, которые применяют к нарушителям общеобязательных правил.
За методом влияния на субъектов административного права различают: обязующие (устанавливают обязанность осуществить позитивные действия); забороняючі (фиксируют обязанность удержаться от определенных действий); уполномочивающие (предоставляют право на осуществление тех или других позитивных действий); рекомендательные (содержат советы относительно рациональных действий) и стимулирующие (содержат информацию о поощрении деятельности, которую считают полезной).
За отраслевой принадлежностью административно-правовые нормы разделяют на материальные (определяют права и обязанности субъектов административно-правовых отношений) и процессуальные (фиксируют порядок, процедуры реализации прав и осуществления обязанностей).
За пределами различают общеобязательные административно-правовые нормы, которые действуют на всей территории Украины или на определенных ее территориях, и такие, что действуют в системе органов государственного управления (общие, ведомственные, межведомственные, локальные).
За порядком действия во времени можно выделить срочные административно-правовые нормы (время действия определено) и такие, время действия которых неопределенный.
За кругом физических лиц административно-правовые нормы разделяют на такие, что устанавливают правила для всех граждан, или такие, что адресуются отдельным группам лиц [7, с.43–46].
Применение административно-правовых норм является основной формой деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления, других субъектов, уполномоченных на выполнение функций публичного управления, поскольку результатом такой деятельности является принятие этими органами индивидуальных юридически-властных решений, то есть осуществление непосредственного управленческого влияния на развитие конкретных правовых отношений.
2.Административно-правовые отношения, их особенности и виды. Основания возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений.
Аппарат исполнительной власти обеспечивает выполнение заданий в сферах хозяйственного, социально-культурного, административно-политического строительства и в других отраслях управленческой деятельности.
В процессе управления возникают организационные связки между участниками этих отношений, много из которых нуждаются в правовой регуляции. Такую регуляцию осуществляют с помощью административно-правовых норм и таким образом превращают их в административно-правовые отношения.
Административно-правовые отношения – это общественные отношения в сфере государственного управления, участники которых выступают носителями прав и обязанностей, урегулированных нормами административного права.
Административно-правовые отношения являются разновидностью правовых отношений, а потому характеризуются их общими признаками. Составными частями административно-правовых отношений являются: субъекты, объекты и юридические факты. [7, с.50].
Первостепенная роль в определении содержания административно-правовых отношений принадлежит их сторонам (субъектам). Такими сторонами выступают субъекты административного права, то есть носители предусмотренных административно-правовыми нормами прав и обязанностей, которые способны эти права реализовывать, а возложенные обязанности выполнять.
Решающей особенностью административно-правовых отношений является то, что одной из сторон всегда является носитель юридически-властных полномочий относительно других субъектов, которыми его наделяют административно-правовые нормы. Административно-правовые отношения формируются, как правило, в особенной сфере общественной жизни – публичном (государственному и самоуправляющемуся) управлении, и, в первую очередь, в связи с осуществлением органами исполнительной власти своих властно-предписывающих функций. Эта особенность административных правоотношений прямо выплывает из содержания предмета административно-правовой регуляции [2, с.178].
Исходя из положений действующего законодательства Украины, к субъектам административно-правовых отношений можно отнести: государственные органы (органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, администрации государственных предприятий и учреждений); структурные подразделения органов государства, должностных лиц государственных органов; владельца (представителя, менеджера, уполномоченного владельца); объединения граждан, кооперативы, органы самоуправления, самодеятельные организации; граждан Украины, иностранных граждан, лиц без гражданства.
Административно-правовые нормы достаточно многообразны, их можно классифицировать на разные виды в зависимости от определенных критериев, в частности:
1) за направленностью нормы административного права разделяются на те, которые регулируют правовое состояние его субъектов, формы и методы государственного управления, организационно-правовые способы обеспечения законности в сфере управления, управления в отдельных сферах общественной жизни и тому подобное;
2) за адресатом административно-правовых нормы адресованы органам исполнительной власти, предприятиям, учреждениям, организациям (как государственным, так и не государственным), объединениям граждан, гражданам;
3) за юридическим содержанием предписания они разделяются на зобов’язувані, запретительные, уполномочивающие, рекомендательные;
4) за юридическим характером предписания нормы бывают двух видов – материальные и процессуальные;
5) за действием в пространстве можно выделить нормы, которые действуют в пределах всего государства, отдельной отрасли, межотраслевые, местные, локальные;
6) за действием во времени административно-правовые нормы разделяются на постоянные и временные;
7) за юридической силой – нормы законов и нормы подзаконных нормативных актов;
8) за действием за кругом лиц – общие и специальные [13, с.22].
Основанием возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений являются юридические факты. Это действия и события. Под действиями понимают факты, которые возникают за волей людей, они могут быть как правомерными, так и неправомерными.
Правомерные действия отвечают требованиям административно-правовых норм. До правомерных действий, которые порождают административно-правовые отношения, принадлежат акты управления – указы и распоряжения Президента Украины, постановления и распоряжения КМУ и тому подобное. Для государственного управления самые характерные юридические акты, которые имеют индивидуальный характер, поскольку они порождают конкретные административно-правовые отношения непосредственно (например, распоряжением Кабинета Министров Украины гражданина назначенно заместителем Министра образования и науки Украины, что непосредственно порождает административно-правовые отношения между лицом, назначенным на эту должность, и другими работниками МОП). Административно-правовые отношения возникают также в связи с действиями отдельных граждан и должностных лиц, например, в случае обращения гражданина с жалобой на действии должностного лица. Кроме этого, юридическим фактом, что предопределяет возникновение административно-правовых отношений, может быть бездеятельность.
Неправомерные действия – это правонарушения, проступки, которые тянут за собой применение мероприятий принудительного влияния. До неправомерных действий принадлежат правонарушения, в том числе административные и дисциплинарные, за которые наступает ответственность, например, административная ответственность за уклонение от выполнения законных требований прокурора или невиконання распоряжения государственного или другого органа о трудоустройстве. Совершение правонарушения тянет за собой возникновение определенного круга правоотношений, связанных с применением норм материального и процессуального административного права.
Административно-правовые отношения возникают не только в результате деятельности людей, но и в случае возникновения событий.
События – это явления, которые не зависят от воли людей, но предопределяют определенные правовые следствия. Например, к событиям принадлежат стихийные бедствия (наводнения, землетрясения, пожары, эпидемии, эпизоотии и тому подобное) [7, с.51–52].
3.Понятия и виды источников административного права.
Под источниками права понимается внешнее выражение правовых норм. Нормы же права Украины содержатся преимущественно в нормативно-правовых актах, поскольку система права нашего государства принадлежит к романо-германской правовой системе. Исходя из этого, можно сделать логический вывод, что под источниками административного права Украины понимаются нормативно-правовые акты, которые содержат нормы – регуляторы общественных отношений, которые возникают в сфере государственного управления.
К таким источникам принадлежит, прежде всего, Конституция Украины. Ее нормы в общем виде закрепляют систему, порядок образования и компетенцию органов исполнительной власти, основные принципы государственной службы, и тому подобное. Значительная часть из этих норм прямо и непосредственно регулирует административно-правовые отношения (закрепление прав и обязанностей граждан и их объединений в сфере государственного управления, их гарантирования).
Источниками административного права являются также: законы и другие законодательные акты (кодексы, положения, уставы и др.); нормативные акты Президента Украины, которые выданы им для регуляции управленческих отношений; нормативные акты КМУ, министров и руководителей других центральных органов исполнительной власти; распоряжения глав местных государственных администраций и приказы руководителей их структурных подразделений нормативного характера; решение органов местного самоуправления, выданные для реализации делегированных им полномочий органами исполнительной власти; приказы руководителей государственных предприятий, учреждений, организаций и тому подобное.
К источникам административного права можно отнести также некоторые договоры нормативного характера (генеральные соглашения между отраслевым профсоюзом и соответствующим центральным органом исполнительной власти; коллективный договор, заключенный между профсоюзным комитетом и владельцем предприятия, учреждения, организации) [8, с.41].
Источники административного права отличаются друг от друга по многим признакам: порядком принятия, сферой действия, юридической силой и тому подобное. Наиболее важным является деление источников административного права за их юридической силой, что обусловливает их иерархичность. Рассмотрим источники административного права Украины более детально.
1. Конституция Украины. Конституция составляет основу системы и содержания источников административного права. Прежде всего, Конституция непосредственно регулирует ряд вопросов государственного управления – определяет его политико-правовые принципы, права и свободы граждан, систему и основы компетенции органов государственной власти и тому подобное. Кроме этого, Конституция является базой для последующего развития законодательства, на основе ее положений принимаются все другие нормативные акты [9].
2. Решение Конституционного Суда Украины (дальше – КСУ) (например, решение относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) положений ч.4 ст.3, ч.2 ст.5, чч. 2 и 7 ст.7 и ч.5 ст.29 Закона Украины (дальше – ЗУ) «О приватизации государственного имущества»). В соответствии со ст.147 Конституцией Украины КСУ решает вопрос о соответствии законов и других правовых актов Конституции Украины и дает официальное толкование Конституции Украины и законов Украины. Законы, другие правовые акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, теряют действие со дня принятия КСУ решения об их неконституционности. По вопросам своей компетенции, КСУ принимает решения, которые являются обязательными к выполнению на территории Украины. Таким образом, акты КСУ в иерархии нормативных актов должны располагаться непосредственно после Конституции Украины.
3. Законодательные акты Украины (то есть акты, которые имеют юридическую силу закона):
а) законы (ЗУ «О милиции», «О государственной службе»);
б) кодексы (КУпАП, Таможенный кодекс Украины);
в) уставы, положения и другие акты ВРУ (Дисциплинарный устав органов внутренних дел Украины [17]) и тому подобное.
4. Постановления ВРУ. Они бывают двух видов: постановления, которыми вводятся в действие законы и другие законодательные акты (правда, в последнее время принятые ВРУ законодательные акты редко сопровождаются постановлениями, чаще порядок введения в действие закону предусматривается им самим), и постановления, которые имеют самостоятельное значение (например, постановление «О выполнении земельного законодательства при реформировании аграрного сектора экономики» от 11.01.2000р.).
5. Конституция и нормативно-правовые акты Верховной Рады Автономной Республики Крым (дальше – АРК).
6. Международно-правовые акты, ратифицированные в установленном порядке. В ЗУ «О действии международных договоров на территории Украины» от 10.12.1991р. определено, что заключены и должным образом ратифицированы Украиной международные договоры составляют неотъемлемую часть национального законодательства Украины и применяются в порядке, предусмотренном для норм национального законодательства.
7. Нормативные акты Президента Украины – указы и распоряжения (например, Указ Президента Украины «О введении чрезвычайного состояния в населенных пунктах Автономной Республики Крым» №1692 от 03.12.2005р.).
8. Нормативные акты органов исполнительной власти:
а) постановления КМУ и Советы министров АРК, а также положения, правила, инструкции и другие акты, которые утверждаются постановлениями (например, Постановление КМУ «Об утверждении Порядка классификации чрезвычайных ситуаций техногенного и естественного характера за их уровнями» №368 от 24.03.2004р.);
б) нормативные акты министерств и других центральных органов исполнительной власти Украины и АРК – приказы, а также другие за названием акты – правила, инструкции, положения и тому подобное, которые утверждаются приказами (например, об утверждении Инструкции из оформления материалов об административных правонарушениях, утверждено приказом Государственным комитетом финансового мониторинга Украины). Министерства могут принимать общие, согласованные акты, которые имеют межотраслевой характер;
в) нормативные акты местных государственных администраций – распоряжение их председателей;
г) локальные нормативные акты – приказы руководителей управлений и отделов местных государственных администраций, местных (территориальных) подразделов министерств и других центральных органов исполнительной власти, а также государственных предприятий, учреждений и организаций.
9. Нормативные акты органов местного самоуправления – решение местных советов и их исполкомов, принятые в пределах их полномочий [13, с.24–26].
Если Вам понравилась эта лекция, то понравится и эта - 56 Трудовая организация и трудовой коллектив.
4.Систематизация административного права, ее виды и особенности.
Под систематизацией норм административного права понимается их определенное упорядочение с целью, во-первых, приведение их в соответствие с Конституцией и законодательством Украины; во-вторых, наиболее эффективного урегулирования общественных отношений путем: принятие новых нормативных актов; внесение изменений к действующему законодательству; прекращение действия тех норм, которые не могут уже эффективно регулировать общественные отношения; в-третьих, достижение удобств в использовании нормативного материала.
Систематизация норм административного права осуществляется в трех основных формах – кодифікації, инкорпорации и консолидации.
Кодификация – это такая форма систематизации, в ходе которой вносятся изменения к законодательству, отменяются нормы, необходимость в действии которых отпала, принимаются новые нормы. Результатом кодифікації является принятие нового, единственного, укрупненного нормативного акта, который регулирует определенный комплекс общественных отношений, которые возникают в сфере государственного управления. Ими могут быть: законы, кодексы, положения, инструкции и другие виды нормативных актов, которые регулируют административно-правовые отношения (например, КУпАП, ЗУ «О государственной службе», Положения о паспорте гражданина Украины, Правила дорожного движения, инструкция из делопроизводства за обращениями граждан в органах государственной власти и местного самоуправления, объединениях граждан, на предприятиях, в учреждениях, организациях независимо от форм собственности, в средствах массовой информации и тому подобное) [8, с.41–42].
Инкорпорация – это благоустройство действующих нормативно-правовых актов путем их размещения за соответствующей системой в единственных сборниках или других изданиях. Такой способ систематизации предусматривает только объединение нормативных документов без обработки норм, что у них содержатся, а тому его могут осуществлять как компетентные органы по поручению субъектов правотворчества, так и физические или юридические лица по собственной инициативе. Результатом инкорпорации является издание хронологических, системно-предметных или предметных сборников, использование которых облегчит поиск нормативного материала [3, с.41].
Особенностью консолидации является то, что она в сущности объединяет две вышеуказанных формы систематизации, и в ее результате выдается собрание законодательства Украины. В собрании в тематическом и хронологическом порядке публикуются нормативные акты (законы Украины, указы Президента Украины, постановления КМУ). Когда же у них вносятся изменения и дополнения в определенные нормативные акты или когда отменяются некоторые из их норм, то подписчикам собрания посылаются листы с соответствующими текстами измененных норм или сообщением об отмененных, какие подписчики вставляют вместо листов, на которых содержались тексты норм, которые испытали изменений, дополнений или были отменены [8, с.41–42].
