Глобальное потепление климата

Лекция №

Глобальное потепление климата   — поиск решений в рамках Протокола Киото

Потепление климата относится к числу наиболее острых экологиче­ских проблем современности, имеющих глобальный характер. Перечень основных парниковых газов, ответственных за глобальное потепление, включает диоксид углерода (СО₂), метан (СН₄) закись азота (N₂O), гидрофторуглероды, перфторуглероды, а также гек-сафторид серы (SF₆), последний из которых является вторичным про­дуктом при выплавке алюминия и самым сильнодействующим из пар­никовых газов. Однако основным из парниковых газов является диоксид углерода, 80% антропогенного поступления которого в атмосферу свя­зано со сгоранием органического топлива.

Большое внимание поиску механизмов решения проблемы глобально­го потепления климата было уделено на 2-й Всемирной конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио, 1992). После вступления в силу подписанной на данной конференции Рамочной конвенции ООН «Об изменении климата» (РКИК) стратегии решения данной проблемы вступили в фазу согласования и реализации. Этому призван служить прежде всего Киотский протокол, согласованный в декабре 1997 г. в г. Киото (Япония) на третьей сессии высшего органа РКИК по клима­ту. Данным протоколом промышленно развитые государства, а также  государства, которые именовались тогда странами с переходной эконо­микой, включая Россию, взяли на себя обязательства по сокращению в период с 2008 по 2012 г. выбросов парниковых газов (ПГ). Конкретно это сокращение для США должно составить 7% к уровню 1990 г., для стран Евросоюза — 8%, а Россия (с учетом произошедшего в 90-е гг. XX столетия сокращения эмиссии ПГ, прежде всего в силу кризисного падения производства) имеет возможность повысить свои выбросы на 35% в сравнении с этим уровнем.

Для вступления в силу Протокола Киото необходимы его подписа­ние (на март 2002 г. он был подписан 84 государствами, включая Рос­сию) и последующая ратификация национальными парламентами. При этом вступление в силу протокола обусловлено ратификацией его не менее 55 сторонами РКИК, включенными в так называемое Приложе­ние А. На долю этих Сторон должно приходиться не менее 55% от обще­го объема выбросов ПГ, которые сведены к сопоставимому виду с помо­щью специального показателя — так называемого антропогенного эквивалента выбросов СО₂. После решения США об отказе присоеди­ниться к выполнению протокола, на долю которых приходится 36% вы­бросов ПГ, позиция России приобретает решающее значение для реали­зации достигнутых договоренностей.

Механизм выполнения Протокола Киото и достижения поставлен­ных в нем целей, прежде всего, базируется на предпринимаемых каждой страной мерах в области энергосбережения и технологического обнов­ления энергетических мощностей, сокращения транспортных эмиссий, реализации лесовосстановительных программ (молодые леса являются естественными активными поглотителями ряда ПГ) и т. п. Кроме того, составной частью этого Протокола являются инструменты межгосудар­ственного взаимодействия, или так называемые механизмы гибкости, которые включают в себя следующие проекты совместного осуществления (ПСО), в рамках которых предусмотрена возможность объединения усилий различных стран для выполнения обязательств, включая суммирование своих выбросов и квот. Смысл этих проектов — в экономии издержек на снижение выбросов ПГ, возможность которой обусловлена, с одной стороны, разным уров­нем экологических затрат в отдельных странах (по оценкам, в Японии сокращение выбросов 1 т эквивалента СО₂ обходится в $3000, а в Рос­сии — лишь в $300), а с другой — предоставленной странам возможно­сти гибкого распоряжения эмиссионными правами.

Торговля квотами на выброс парниковых газов, предусмотренная 17 статьей Протокола.

Проекты Чистого Развития (ПЧР), в рамках которых развитые страны и страны с переходной экономикой могут реализовывать эколо­гические проекты в развивающихся государствах с зачетом достигае­мого сокращения выбросов ПГ и их учета в составе квот стран, иниции­ровавших и проводящих эти проекты.

Накопление Сторонами Протокола квот на выбросы. Такое право предоставляется Стороне Протокола в случае, если ее выбросы меньше установленного для нее количества. Накопленные квоты на выбросы могут использоваться страной за пределами 2012 г.

Рекомендуемые материалы

Киотский протокол как новый механизм разрешения глобальных экологических проблем и организации международного сотрудничества представляет безусловный теоретико-прикладной интерес и может спо­собствовать существенному экологическому оздоровлению нашей пла­неты параллельно с технологическим обновлением ряда ведущих сек­торов мировой экономики, а также проведением крупномасштабных лесовосстановительных мероприятий. В теоретическом плане он пред­ставляет собой попытку реализовать на глобальном уровне идеи выра­ботки рыночно эффективных решений и достижения субоптимальных равновесных ситуаций, когда основными субъектами рыночных трансак­ций выступают целые страны. Этот механизм также может служить инструментом аккумуляции и перераспределения круп­ных инвестиционных ресурсов (в частности, посредством совместного осуществления программ и проектов чистого производства) из разви­тых стран в развивающиеся, а также между развитыми странами и госу­дарствами с переходной экономикой.

Кроме того, реализация Протокола предполагает существенное по­вышение качества глобального экологического мониторинга и соот­ветствующих глобальных информационных экологических ресурсов, а также систем экологического контроля, выступающих необходимыми институциональными предпосылками эффективного функционирова­ния данного специфического сектора глобального рынка. В частности, на согласованной между Сторонами Протокола основе должны:

•  формироваться национальные системы оценки антропогенных выбросов ПГ, а также оценки поглощения ПГ естественными эко­системами (лесными, водно-болотными угодьями и др.) с образова­нием соответствующих национальных регистров (банков данных);

•  регулярно представляться Национальные доклады с информацией по выполнению обязательств, включая данные ежегодных регист­ров выбросов и сокращений поступления ПГ.

Конкретные условия реализации Протокола Киото постоянно уточ­няются с учетом согласования позиций различных его Сторон и поиска решения выявившихся проблем. Позиция России как Стороны, при­родные экосистемы которой относятся к числу крупнейших естест­венных поглотителей ПГ и от которой после отказа участвовать США в Протоколе Киото в немалой степени зависит реализация достигнутых договоренностей, дополнительно опре­деляется следующими факторами.

•  Необходимость выравнивания условий реализации Проектов Со­вместного Осуществления и Проектов Чистого Развития путем устранения односторонних преимуществ, имеющихся у развиваю­щихся стран в рамках ПЧР. Так, Китай как развивающаяся страна, но вместе с тем являясь крупнейшим эмитентом ряда ПГ, не только не несет никаких обязательств по сокращению их эмиссии, но и по­лучает выгодные условия для иностранных экологических инве­стиций.

•   Распространение на Россию возможности реализовывать проекты «долги - в обмен на природу». В рамках этих условий России может быть предоставлено право на основе двусторонних догово­ренностей со страной-кредитором списывать определенную часть внешней задолженности в обмен на реализацию экологических инвестиционных проектов, в том числе в районах экологического бедствия, а также в регионах, экосистемы которых включены в сет­ку глобального экологического мониторинга или являются объек­тами всемирного экологического наследия. Такая возможность уже предоставлена ряду стран с переходной экономикой, в частно­сти Польше, где было реализовано более 240 природоохранных проектов, позволивших решить одновременно с важными эколо­гическими проблемами (в частности, восстановлением популяции зубра и очисткой побережья Балтики) задачи кардинального тех­нологического обновления предприятий-загрязнителей ОПС.

• Уточнение механизма инвентаризации и учета эмиссии и погло­щения ПГ, включая более точный и объективный учет роли так называемых бореальных лесов (площадь которых, расположенных на территории России, составляет 70% от имеющихся в мире), от­носящихся к наиболее активным естественным поглотителям ПГ, как и выполняющих аналогичные функции водно-болотных угодий.

Вместе с тем важнейшей задачей для России является поиск необхо­димых ресурсов и осуществление масштабных инвестиционных проектов в области энергосбережения, экологической модернизации произ­водства и лесовосстановления. Этот поиск должен осуществляться при опоре не только на внешние источники, но и на внутренние резервы, в том числе имеющиеся на предприятиях.

Экологические аспекты в деятельности Всемирной

Торговой Организации

Наряду с выработкой специальных межгосударственных механизмов решения глобальных экологических проблем, как это имеет место в рам­ках Протокола Киото, природоохранная проблематика интегрируется также в деятельность и политические инструменты международных организаций и институтов, среди которых важные позиции занимает Всемирная Торговая Организация (ВТО). Анализ применяемых в рам­ках ВТО экологических инструментов имеет принципиальное значение для России, намеренной стать в недалеком будущем равноправным чле­ном этой организации.

ВТО и основные принципы ее деятельности. ВТО была образована 1 янв. 1995 г. в результате соглашений, достигнутых на Уругвайском торговом раунде 1986-1994 гг. В 2002 г. общее число входящих в ВТО государств приблизилось к 150, кроме того, около 30 стран, в том числе Россия, находятся на различных стадиях согласования условий присо­единения и имеют статус наблюдателя.

ВТО — преемница действовавшего с 1947 г. и модифицированно­го в 1994 г. Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ). В настоящее время она базируется на более чем 60 многосторонних тор­говых соглашениях, охватывающих также интеллектуальную собствен­ность и торговую политику. Наряду с ГААТ важнейшим из этих со­глашений является Генеральное соглашение по тарифам и торговле (General Agreements on Tariffs and Trade), касающееся обязательных тех­нических требований и добровольных стандартов в области продукто­вой политики. ВТО в отличие от ГАТТ является организацией согласно международному праву. Иными словами, страны, входящие в ВТО, име­ют право именоваться «членами ВТО», в то время как страны, подпи­савшие ГАТТ, это просто «стороны, заключившие контракт».

ВТО выполняет следующие функции:

• разрабатывает и организует многосторонние торговые соглашения;

•  разрешает международные споры;

•  выполняет оценку национальной торговой политики государств;

• осуществляет взаимодействие с международными организация­ми, формирующими экономическую политику.

Экологические требования и реализующие их инструменты в рамках ВТО в основном связаны с продуктовой политикой. И они подчиняют­ся общим принципам, определяющим функционирование данной орга­низации, которые, как уже отмечалось, имеют преемственность с согла­сованными в рамках ГАТТ требованиями.

Принципы деятельности ВТО

1.   Режим наибольшего благоприятствования, заключаю­щийся в обязанности государств — членов ВТО предостав­лять товарам и услугам из всех государств — членов режи­ма, одинакового по благоприятности (ст.1 ГАТТ).

2.   Национальный режим (в иной редакции — принцип не дискриминации товаров стран — членов ВТО), означаю­щий, что отношение к иностранным товарам и услугам на отечественном рынке должно быть не менее благоприят­ным, чем отношение к отечественным товарам и услугам (ст. 3 ГАТТ).

3.   Справедливая конкуренция — означает неприменение мер, «искажающих торговлю», но подразумевает возмож­ность применения государством санкций против демпин­гового импорта или субсидий по отношению к нему в слу­чае, если эти меры наносят ущерб отечественным произ­водителям.

4.   Либерализация торговли — требует отказа от количе­ственных ограничений в торговле и регулирование ее в ос­новном тарифными методами (ст. 11 ГАТТ), а также после­довательное сокращение таможенных пошлин для облег­чения международной торговли.

5.   Прозрачность и предсказуемость торгового режима, заключающиеся в обязательном уведомлении (нотифика­ции) о торговых мерах, а также в мониторинге торговой по­литики.

Экологическая политика в рамках ВТО. Учет экологической состав­ляющей в ВТО проводится преимущественно путем применения Ин­тегрированной продуктовой политики (Integrated Product Policy), принимающей во внимание весь экологический жизненный цикл про­дукции. В современном виде ИПП была разработана, в частности, в рамках ЕС  с целью сокращения так называемого экологического бремени продук­та, вызываемого всеми последовательными стадиями его «экономи­ческой» жизни — от извлечения необходимого сырья до производства продукции, ее транспортировки, использования и последующей утили­зации.

Применение ИПП не имеет безусловного характера, подчиняясь со­блюдению общих принципов деятельности ВТО, в частности принципа 2 (не дискриминация товаров стран — членов ВТО по отношению к наци­ональным товарам) и 3 (справедливая конкуренция). Действие прин­ципа 3 еще более усиливается посредством ст. 20 ГАТТ, запрещающей меры, ограничивающие конкуренцию. Это делает, в частности, невоз­можным введение ограничений по доступу тех или иных товаров на национальный рынок в качестве средства принуждения иностранных производителей к соблюдению более жестких экологических стандар­тов. Однако из правила справедливой конкуренции существуют исклю­чения, в том числе экологические.

Введение ограничений по доступу на национальный рынок возмож­но, но оно должно быть обусловлено необходимостью защиты жизни и здоровья людей, а также охраны животных, растений и исчерпаемых природных ресурсов. В то же время государства могут применять эти исключения, лишь доказав необходимость вводимых ограничительных мер. Эта необходимость должна быть подтверждена отсутствием дру­гих, менее жестких («менее ограничительных») мер, при помощи кото­рых можно добиваться желаемого результата. Кроме того, необходимо доказать, что эти меры не приводят к «произвольной дискриминации», «необоснованной дискриминации» или «скрытому ограничению меж­дународной торговли», что уже значительно сложнее. Из этого, однако, не вытекает, что экологические требования вовсе не принимаются во внимание — в большинстве случаев они считаются соответствующими международным правилам торговли, и необходимость рассматривать их как исключение отпадает.

Экологические инструменты, используемые ВТО, подразделяются на инструменты административного регулирования, экономические и информационные. И все они, будучи инструментами экологической политики, могут оцениваться с различных позиций, включая выполнение ими функций по интернализации экологических экстерналий, а также по управлению (минимизации) экологическими рисками.

К инструментам административного регулирования относятся зап­реты на использование определенных веществ; требования к качеству продукции; обязательства приема назад использованной продукции.

Особенностью применения запретов на определенные, содержащие­ся в продукции вещества является то, что эти запреты допускаются пра­вилами ВТО лишь при условии, что ими не подвергаются дискримина­ции импортеры, т. е. они одинаково применимы как к отечественным, так и к зарубежным товарам. Кроме того, при анализе этих веществ учи­тываются лишь фазы использования и утилизации продукции, но не ее производства. Оценка введения запретов как инструмента экологиче­ской и торговой политики, однако, не может быть однозначной. С одной стороны, понятно, что запреты есть эффективное средство достижения «нулевого риска», связанного с содержанием опасных веществ на раз­личных стадиях жизненного цикла продукции, и этим они служат реа­лизации принципа предосторожности. С другой стороны, они приводят к прямому ограничению доступа на внутренний рынок импортной про­дукции, нарушая важнейшие принципы международной торговли.

Требования к продукции — обязательные условия, определяющие содержание и качество товара, которыми накладываются ограничения на материалы и вещества, используемые для его производства. Требова­ния к качеству могут относиться к условиям и продолжительности сро­ка службы товара, его прочности или обновлению. Также возможны требования по потреблению энергии, эмиссии вредных веществ, по обя­зательной информации для потребителя или наличию соответствую­щих этикеток, обязательств по переработке или утилизации товара для снижения наносимого окружающей среде вреда. В соответствии с тор­говым правом ВТО требования к продукции могут ограничивать тор­говлю, но должны основываться на существующих международных стандартах, быть научно обоснованными, а также не приводить к диск­риминации продукции разных стран. Эти требования могут влиять только на фазы жизненного цикла продукции, следующие за ее произ­водством.

Обязанности возврата и приема использованной продукции в по­следние годы уделяется большое внимание. Эта мера рассматривается как важный инструмент экологической политики, служащий миними­зации отходов и повышению уровня рециклирования. Суть требования состоит в том, что производители, импортеры и поставщики должны забирать использованную продукцию от ее последнего потребителя.

Формально эти обязательства не ограничивают количество товаров, поступающих на рынок, а потому и не выступают ограничителем торгов­ли. Однако они могут рассматриваться и как дискриминирующие ино­странного производителя, поскольку его транспортные издержки могут быть больше, чем расходы отечественного, что противоречит ст. 1 и 3 ГАТТ. Информационные издержки могут играть роль, если получение информации обходится дороже для зарубежного производителя, чем для отечественного. Что касается связанного с введением этой обязан­ности разделения рынка, то здесь возможны как положительные, так и отрицательные последствия. С одной стороны, цель ограничений — поощрять появление более экологически «чистой» продукции, способ­ной к экономичному рециклированию, что должно учитываться уже при разработке продукции. С другой — иностранные производители могут оказаться в более сложном положении, чем отечественные, в том числе в силу повышенных для них информационных издержек. Кроме того, издержки на утилизацию продукции, выпускаемой в малых объ­емах, могут превзойти выгоды от ее поставки. В этой связи необходимо заботиться о «прозрачности» данного механизма, а также о соблюдении справедливости в отношении «аналогичных» товаров, поступающих из разных государств-членов, и отечественной продукции.

К экономическим инструментам продуктовой политики, исполь­зуемым в международной торговле, прежде всего, относят продуктовые налоги (пошлины) и государственные закупки. И на глобальном уровне экономические инструменты предназначены для воздействий на рынок не путем прямых предписаний производителям и потребителям, а как механизм, посредством которого осуществляется влияние на самостоя­тельно принимаемые рыночные решения. И в сфере международных экономических отношений эти инструменты обычно трактуются как более открытые и способные обеспечить принятие более эффективных, чем методы административного регулирования, решений. С теорети­ческой точки зрения, задачей экономических инструментов является интернализация (теперь уже в отношениях между различными страна­ми) экологических внешних издержек. Это достигается посредством включения данных экстерналий в цены соответствующих продуктов, чем также обеспечивается влиянием на экономическое поведение рыноч­ных субъектов. Преимуществом экономических инструментов является и то, что они не могут быть рас­ценены как меры, ограничивающие количество поступающих на рынок товаров, и уже,  поэтому их применение, как правило, не сопровождается разбором конфликтных ситуаций.

Из экономических инструментов в международной торговле наибо­лее распространены продуктовые налоги (пошлины). Вообще говоря, считается, что суверенные государства вправе устанавливать продук­товые пошлины самостоятельно, но поскольку они влияют на импорт, то подпадают под правила ВТО. При анализе продуктовых налогов (пошлин) необходимо различать импортные пошлины (Import Taxes) и так называемые пограничные согласующие пошлины (Border Tax Adjustment). Импортные пошлины — это вводимые нацио­нальным государством пошлины (поэтому их еще именуют местными), которыми облагается импортируемая в страну продукция. Погранич­ные согласующие пошлины (ПСП) применяются для перенесения на импортируемую продукцию отечественных налогов в целях обеспе­чения согласования порядка налогообложения «аналогичной» отече­ственной и импортной продукции и уравнивания рыночных шансов для этих продуктов.

Импортные пошлины трактуются ВТО как барьеры для торговли, которые необходимо убрать, а ПСП — как вклад в потенциальное торго­вое пространство без тарифных барьеров. В случае возникновения разногласий сторона, подавшая жалобу (как правило, это импортер), должна доказать, что соответствующие налоговые меры не вызвали более благоприятные ус­ловия для отечественной продукции, чем для импортной.

4 Переливание крови - лекция, которая пользуется популярностью у тех, кто читал эту лекцию.

Государственные закупки — это закупки товаров и услуг нацио­нальными (региональными, местными) правительствами. Именно такие закупки в большинстве стран достаточно существенны для того, чтобы заметным образом влиять на продуктовые рынки. По этой же причи­не «покупательские» решения государства могут играть важную роль в минимизации экологического риска (а при непродуманной политике, наоборот, — в его повышении), обусловленного, например, закупкой продовольствия за рубежом. С точки зрения международной торговли государственные закупки исключены из правил целого ряда междуна­родных торговых соглашений. Поэтому государства, в принципе, сво­бодны в применении дискриминационных мер против иностранной продукции и в создании благоприятных условий отечественной про­дукции, если только они не подписали многосторонние Соглашения ВТО о государственных закупках (WTO Agreements on Government Procurement).

Главными задачами Соглашения о государственных закупках явля­ются открытие государственных закупок для международной конкурен­ции и запрет так называемым государствам-подписантам оказывать по­кровительство отечественным товарам в ущерб импортируемым. В этом Соглашении также представлены правила, которыми должны руководствоваться государства при заключении контрактов. Эти правила каса­ются того, как государства должны определять потенциальных постав­щиков, что должно быть в нотификации (уведомлении). Они также включают определение временных границ между нотификацией и от­крытием тендеров (предложений), указывают, что должно быть в тен­дерной документации, как посылать и получать предложения, как опре­делить способность поставщиков выполнить контракт, а также методы поощрения.

Важными природоохранными механизмами ВТО являются также информационные инструменты. Их можно определить как механиз­мы морального воздействия на продавцов и покупателей, которые, в свою очередь, могут быть как обязательными, так и добровольными. Приме­ром обязательных служит обязательная маркировка продукции отно­сительно содержащихся в ней опасных веществ.

По существующим оценкам, до 80% информации о влиянии товаров на ОПС недоступно для населения. Некоторые ее аспекты являются сек­ретными, некоторые — просто не учитываются, поскольку продукция часто проходит длинный и сложный путь с момента ее создания до ути­лизации. В этих условиях целью обязательных информацион­ных инструментов является обеспечить доступность информации о про­дукции на протяжении всего ее жизненного цикла. Эта информация может быть использована государством для усиления своей политики в области экологии, а также для повышения информированности населе­ния о состоянии ОПС с целью лучшего потребительского выбора и вли­яния на производителя. Кроме того, она способствует лучшему вза­имодействию производителей товара, находящихся в разных странах и отвечающих за него на различных этапах его жизненного цикла.

Обязательные информационные инструменты (ИИ) в определен­ной мере сходны с инструментами административного регулирования и как таковые они могут ограничивать торговлю. В этих случаях приме­няются уже известные нам правила. Прежде всего они затрагивают лишь использование продукции и ее утилизацию, но не производство. Кроме того, применение обязательных ИИ должно основываться на международных стандартах и не приводить к дискриминации иност­ранной продукции в сравнении с аналогичной отечественной.

Все более активно применяемые в последние годы добровольные ин­формационные инструменты с точки зрения рыночных требований обычно трактуются как более перспективные. Они отличаются от обяза­тельных тем, что преимущества и недостатки сокрытия и выдачи экологи­ческой информации о товаре оценивает не государство путем санкций или поощрений. К добровольным ИИ относят экологические декларации, потребительские отчеты, экологические этикетки и т.п. опять же в отличии от обязательных ИИ данные инструменты могут охватывать весь экологический жизненный цикл продукции, включая необходимое изъятие природных ресурсов, а также процесс производства продукции. Добровольные ИИ например, экологические этикетки, как в общем случае, не должны быть дискриминирующими по отношению к импортируемым товарам, они должны основываться на международных стандартах и не могут использоваться как барьер  в международной торговле.