Показатели результативности как основа административной реформы

Показатели результативности как основа административной реформы

Известно, что цели государственного управления не в полной мере  поддаются количественной формализации, имеют долгосрочный характер, на их достижение влияют не только органы исполнительной власти, ответственность за достижение целей размыта.

Потребители государственных услуг, как правило, не предъявляют претензий к их качеству, а органы исполнительной власти стремятся удовлетворить не клиента, а финансирующий орган. Это связано с тем, что, если в экономическом секторе производятся товары и услуги, удовлетворяющие конкретные потребности и предполагающие прямую оплату, то государственное управление направлено на удовлетворение общественных интересов, здесь оплата государственных услуг опосредована.

Результативное управление в органах исполнительной власти возможно только в том случае, если сами органы проявят инициативу и готовы обеспечивать ожидаемый результат наиболее эффективным образом. Результативное управление предполагает:

· обеспечение потребности общества в общественных благах;

· постоянную обратную связь;

· минимизацию расходов

Разработка и внедрение систем показателей в государственном управлении явилось не столько результатом теоретического обоснова­ния, сколько практического поиска. В Великобритании этот опыт был суммирован в документах программы «Следующие шаги», в Австралии - в докладах «Определение результата и выпуска», в США - законе об исполнении и результатах (GPRA).

Система показателей результативности деятельности превращается из фиктивного в реальный инструмент управления лишь при наличии системы обратной связи - государственных органов и их клиентов, руко­водителей и подчиненных, регулирующих организаций и подведомст­венных структур.

Рекомендуемые материалы

Обратная связь - это воздействие результатов функционирования какой-либо системы (объекта) на характер этого функционирования. Ос­новная идея обратной связи заключается в том, чтобы использовать сами отклонения системы (объекта) от определенного (целевого) состояния для формирования управляющего воздействия и оценке качества управ­ления.  Уменьшение отклонений свидетельствует о пра­вильности постановки конкретной задачи управления и нормальном хо­де управления. Постоянное увеличение рассогласования является при­знаком некорректно поставленной задачи управления или неудовлетво­рительности самого процесса управления.

Таким образом, между управляющей структурой и управляемой подсистемой возникает два вида взаимодействия: управляющие воздей­ствия  и об­ратная связь. Можно выделить два типа обратной связи. Первый тип носит исключительно информационный, пассивный характер - это весь комплекс информации, описывающий состояние управляемой подсисте­мы и не оказывающей непосредственного воздействия на систему управляющую. Второй тип обратной связи является активным и помимо пассивной информации содержит механизм таких воздействий и в этом смысле может быть назван «силовым»

Ключевая составляющая «силового» типа обратной связи - это алгоритм использования полученной информации управляющей структурой при формировании управляющего воздействия. Такой алгоритм зачастую  отсутствует, что делает управление по результатам в принципе неэффективным.

В социальных системах слабость обратной связи может быть вызвана подавлением со стороны управляющих структур (например, лишением права голоса), так и несовершенством информации, проходящей в режиме обратной связи. Очевидно, что несовершенство информации или её отсутствие ведет к потере представления о реальном положении управляемой подсистемы и возможности нарастания рассогласования.

Анализ хода реформ показывает, что повышение эффективности работы  - это прежде всего процесс совершенствования обратной связи в государственном управлении. Мощное развитие получили показатели результативности - информационной компоненты обратной связи. Причем акценты постоянно смещались в сторону показателей конечного эффекта, то есть динамики параметров самой управляемой под­системы. Произошел переход от анализа деятельности управляющей структуры к результатам ее деятельности.

В основе терминологии, используемой в системе измерения резуль­татов, лежит понятие performance measure («показатель результативно­сти»). Под ним подразумевается количественный или качественный по­казатель (индикатор), характеризующий результат деятельности или ус­пешность движения к достижению цели (задачи) организации. Это пока­затель, позволяющий определить, действительно ли организация (орган власти, программа, агентство, государство) достигает поставленных це­лей.

Процесс разработки показателей, использование их в отчетности, сбор необходимой информации и её анализ получили название performance measurement - в дальнейшем «использование показателей результативности ». Использование показателей результативности в не­посредственном управлении организацией, то есть учет показателей в формировании бюджета, политике стимулирования персонала, выборе приоритетов в расходах и т.д. обозначается термином performance man­agement, что можно перевести как «управление по результатам ».

Использование показателей результативности в принятии решений относительно бюджетного процесса и внутренней политики организа­ции, то есть механизмы прямого воздействия информации о результативности на изменение организации, традиционно разделяются на ряд подходов, среди которых основными являются бюджетирование по результатам (performance-based budgeting), перевод на контракт (contracting it), сравнение с лучшей практикой (benchmarking) и т.д.

Показатели результативности должны обладать пятью основными свойствами и должны быть:

Specific - специфичными и конкретными (относящимися к данной организации или программе); Measurable - измеряемыми; Achievable -достижимыми (поставленное целевое значение показателя может быть достигнуто с использованием имеющихся ресурсов); Relevant - адекватными, релевантными; Time-certain - привязанными к определенному от­четному периоду.

Показатели результативности увязаны с рядом иных категорий по­казателей и понятий.

Например, показатели вложенных ресурсов (input) используются для описания использования (расходов) всех ресурсов, которыми располагает организация на начало отчетного периода или в среднем за период. Ресурсы могут быть денежные и мате­риальные (размер ассигнований, количество персонала, количество и характеристики оборудования). Так или иначе, все ресурсы сводятся к денежной оценке, что отражается в проекте бюджета или смете про­граммы. Можно сказать, что это самый простой и наиболее распростра­ненный показатель, так как всегда можно определить, сколько ресурсов использует организация, и как сформирован ее бюджет.

Показатели непосредственного результата деятельности (out­put). В конце отчетного периода (или за весь этот период) организация достигает результатов, выражающихся в виде объема деятельности, ока­занных услуг, транзакций и т.д. Если output - это прямой, непосредст­венный результат деятельности, то output measure – показатель, количе­ственно отражающий непосредственный результат. Данный показатель относится к самой управляющей структуре (орган власти, организация, агентство).

Возможны два варианта формулирования показателя непосредст­венного результата. Во-первых, с помощью расчета объема деятельности или услуг, произведенных организацией. Например: количество обслу­женных клиентов; количество выполненных исследований; количество студентов, получивших образование; длина отремонтированного дорож­ного полотна; количество расследованных преступлений. Во-вторых, определение как объема, так и некоторых качественных характеристик результата. Например: количество студентов, окончивших институт со средним баллом не ниже 4; длина дорожного полотна, отремонтирован­ная до состояния, соответствующего требованиям ГОСТ; количество преступлений, в ходе расследования которых выявлен преступник.

Показатели конечного эффекта (outcome). Если непосредствен­ные (прямые) результаты деятельности отражают главным образом фак­тический объем работы организации, то результат воздействия данной деятельности на целевую группу обозначается термином outcome. Под этим термином понимается изменение состояния управ­ляемой подсистемы в результате управляющих воздействий. Результат воздействия выражается в показателях конечного эффекта - outcome measure. Конечный эффект для госу­дарственного управления в целом определяется как изменение (или от­сутствие изменения) в состоянии, функционировании, проблемах клиен­та, находящегося под воздействием программы или организации. Зачастую используется понятие целевой группы, или изучаемой совокупности, изменение состояния которой отражается в показателях. Показа­тель конечного эффекта - это измеримый индикатор достижения поставленных целей.

Рассмотрим некоторые подходы к формулированию показателей конечного эффекта.

Во-первых показателем конечного эффекта может быть показатель,  характеризующий  результат,  эффект влияния произведенных действий и услуг на достижение поставленных целей. Показатель содержит оценку воздействия управленческих функций, оказанных услуг на предполагаемые конечные цели, часто в терминах воздействия на общество в целом. Например, сокращение уровня смертности на Х% за счет программ профилактики; доля школьников, научившихся читать со скоростью не менее X знаков в минуту; доля граждан, считающих свою жизнь полностью безопасной (в отношении показателя для органов правопорядка).

В качестве показателя конечного эффекта широкое распространение получила оценка уровня удовле­творенности потребителя оказанной услугой или деятельностью органи­зации (подразделения, программы). Данная информация собирается через направленные социологические опросы и часто является единственным подходом к определению количественных характеристик конечного эффекта.

Опросы потребителей как способ получения индикаторов результативности зачастую вызывают неприятие у представителей исполнительной власти по причине их субъективности. Действительно, для некоторых видов деятельности можно использовать более объективную информацию (например, результаты тестирования школьников по выявлению уровня функциональной грамотности). Однако многие сферы деятельности не поддаются объективной статистике. Более того, практически всегда показатели отражают лишь часть деятельности, а опросы потребителей позволяют выяснить общую картину.

Опросы потребителей могут быть наиболее эффективно использованы на уровне местных администраций и организаций, оказывающих услуги (чем меньше передаточных механизмов между организаций или органом управления и гражданами, чем лучше определена целевая группа, тем объективнее опрос). Использование опросов потребителей играет нема­ловажную роль в вовлечение граждан в процесс принятия управленче­ских решений.

Часто показатель конечного эффекта может конкретизировать по­ставленную цель. Например, целью может быть «улучшение работы ро­дильных домов», а количественное отражение цель получает в показате­ле «снижение младенческой смертности на Х%». Цель также может быть сформулирована количественно, в том числе в виде ограничений: «дос­тичь минимальной доли дорожного полотна, находящегося в отличном состоянии, в размере 80%». В этом случае показатель конечного эффекта имеет ту же формулировку, но в отчетных материалах он будет отражен, например, так: «83% при показателе предыдущего года 77%».

Обобщенная схема построения показателя конечного эффекта может выглядеть следующим образом:

1. Определяется цель в обобщенном виде - указывается целевая группа и характер изменения ее состояния. Например, «повышение уровня функциональной грамотности выпускников школ».

2. В показателе конкретизируется следующие  позиции:

· желаемый эффект (увеличить, снизить, достичь и т.д.);

· целевая группа (школьники, жители региона, получатели помощи и т.д.);

· параметр   состояния   целевой   группы  (грамотность,
смертность, удовлетворенность и т.д.);

· количественная характеристика предполагаемой ди­намики параметра (на 10%, на 30 минут и т.д.);

· временной период.

В данной схеме отражены все обязательные компоненты, необходи­мые для описания результатов осуществления определенной деятельно­сти государственной структуры. Наиболее сложной и неформальной за­дачей является выявление реального воздействия организации на дос­тигнутое значение показатели.

Если для показателей непосредственного результата деятельности такой проблемы не существует в силу замкну­тости показателя внутри организации, то показатели конечного эффекта отражают изменение со­стояния целевой группы, на которое влияют несколько внешних факто­ров помимо управляющих воздействий государственной структуры.

Уровень заболеваемости, например, может зависеть от своевременной профилактики, а также от уровня температуры и розы ветров в регионе. Снижение заболеваемости кариесом у детей может происходить за счет целевой программы органа здравоохранения, а может - за счет повышения благосостояния родителей и покупки более дорогой пасты.

Оценить степень воздействия на конечный результат того или иного фактора позволяют экспертные методы оценки. В частности это можно сделать с помощью многофакторных эконометрических моделей.

Сложность формализации и адекватного количественного описания результатов некоторых видов деятельности, сбора полноценной информации об их конечном эффекте, зачастую заставляет использовать показатели рабочих процессов (process measure). Часто такие показатели применяются для административных функций. Примером процессного показателя может быть доля операций или процедур, соответствующих стандартам или требованиям, предъявляемым к работе. Фактически речь идет о степени соответствия действий регламенту административных процессов. Этот тип показателей нельзя полностью отнести к показателям результата, качество рабочих процессов лишь в некоторой степени определяет достижение результата. Тем не менее, часто показатели рабочих процессов образуют единственно возможный подход к контролю деятельности.

 В различных аналитических материалах, научных работах, официальных финансовых отчетах, отчетах об исполнении бюджета можно встретить несколько дополнительных видов показателей, облегчающих органам власти и обществу восприятие информации о результатах и качестве работы государственных организаций. Достаточно распространен расчет стоимости (цены) оказанной услуги, стоимость одного километра асфальтированного полотна, стоимость обслуживания одного пациента, стоимость перевозки одного пассажира, доля административных расходов в общем бюджете,  среднее время ответа на звонки и т. д.

Очень часто используется так называемая «объясняющая» информация. Как правило, это показатели начальных условий, влияющих на достижение конечных результатов. Данная информация может использоваться для оценки причин достиже­ния или недостижения результатов и служить средством оправдания для исполнительных структур. Выделяются две группы объясняющих пока­зателей:

1. Характеристики внешнего окружения, на которые сам орган вла­сти (агентство) не может влиять. Например, может рассматриваться уро­вень спроса на услугу, демографическая ситуация, климатические условия.

2. Характеристики, контролируемые органом власти (агентством). Это, к примеру, организационная структура, кадровые вопросы, то есть качественные характеристики, не сводимые к понятию ресурса в денежное выражении.

Выбор показателя для оценки результата является по существу пере­говорным процессом между «заказчиком» (вышестоящей организацией, клиентом) и исполнителем (органом исполнительной власти). При этом возникают проблемы принципиального свойства:

· для целого ряда функций и видов деятельности трудно, а иногда и невозможно определить показатели непосредственного результата;

· при формулировании показателей конечного эффекта сложно выделить целевую группу, управляемую подсистему, состояние которой изменяется в результате деятельности;

· для многих показателей конечного эффекта сложно выделить влияние внешних факторов;

· связь между показателями затрат, непосредственных и конечных  результатов как правило не прямолинейна, а зачастую и не очевидна.

Конечный результат деятельности может проявиться через некоторый период, тогда как организационно о достижениях необходимо отчитываться каждый отчетный период. Сбор и обобщение информа­ции о конечном эффекте занимает время. Непрерывный мониторинг - крайне дорогая процедура.

Сам набор показателей, как уже отмечалось, является предметом административного торга. Например, агентства стремятся использовать показатели по тем видам деятельности и функциям, для которых результат поддается измерению, в то время как основные функции могут остаться без внимания.

Показатели результативности сами по себе не приводят к автомати­ческому повышению качества работы организаций или органов власти. Важно, какие механизмы необходимо применять для использования показателей ре­зультативности. Суть термина benchmarking, используемого для обозна­чения данного механизма, можно передать синонимом «сравнение с дру­гими», «сравнение с образцами лучшей практики».

В соответствии общепринятой практикой, выделяется три основных подхода к определению термина «бенчмаркинг»:

1. Сравнение показателей непосредственного результата, или вы­пуска между различными организациями. Показатели могут быть как количественными, например, цена, стоимость, время ответа или частота ошибок, так и качественными, например, уровень удовлетворения по­требителя или сотрудников.

2. Сравнение качества процессов или способов организации работы с образцами «лучшей практики». Возможно сравнение со стандартами осуществления деятельности, публикуемыми различными организация­ми или вышестоящим органом.

3. Проведение детальной проверки процессов  управления через внутрен­ний и сравнительный анализ с целью выявления различий в результа­тивности и извлечения элементов наиболее удачных организационных процедур.

Первые два подхода ориентированы на результат деятельности, тре­тий - на процессы управления. Срав­нение результатов собственной организации с аналогичными там, где это возможно, порождает элементы «здоровой» конкуренции, что созда­ет дополнительный психологический эффект.

Симбиозом применения показателей результативности, бенчмаркинга и системы стимулирования стала практика внедрения в Великобритании так называемых Хартий прав граждан. Эти Хартии представляют собой обязательства относительно стандартов услуг, причём результат фиксируется в виде комбинированного показателя времени и стандар­тов. Стандарты разрабатывались государственными организациями совместно с правительством, при этом организациям рекомендовалось вы­плачивать компенсации потребителям за невыполнение стандартов. Элементы бенчмаркинга заключались в публикации сравнительных таб­лиц с показателями работы социальных служб, школ, медицинских уч­реждений.

Перечень механизмов ис­пользования показателей результативности замыкает бюджетирование по результатам, которое в отличие от бенчмаркинга или Хартий граждан, обладающих скорее психологическими стимулами и очень сильно зависящих от развития общества, является полноправ­ным экономическим механизмом. Схема бюджетирования по результатам предполагает наличие формали­зуемых показателей непосредственного результата или конечного эф­фекта, санкций за недостижение и премирование за улучшение целевых значений.

Внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам предполагает:

Рекомендация для Вас - 7.2 Определение напряжений при косом изгибе.

· создание и внедрение комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов и контроля достижения результатов деятельности;

· разработку ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими целями государства;

· внедрение технологий и процедур целеполагания, обеспечивающих привязку целей к конкретным исполнителям, выработку показателей результатов, адекватно оценивающих уровень достижения целей и усилия исполнителей по их достижению;

· разработку и внедрение управленческого учёта, позволяющего распределять ресурсы по реализуемым задачам, а также обеспечить контроль  достижения запланированных результатов и определять персональную ответственность руководителей и должностных лиц за реализацию запланированных задач, обеспеченных соответствующими ресурсами;

· разработку и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценить эффективность деятельности структурных подразделений и ответственных за реализацию запланированных задач должностных лиц, а также проводить оценку эффективности бюджетных расходов;

· внедрение системы регулярной оценки рисков, препятствующих достижению намеченных целей на основе результатов мониторинга и анализа соответствующих вероятностей. Низкая вероятность достижения целей должна служить сигналом для руководства о необходимости корректировки проводимой политики.