Функционально-программный метод бюджетирования государственных органов как синтез современных технологий финансового менеджмента

Функционально-программный метод бюджетирования государственных органов как синтез современных технологий финансового менеджмента в  государственном секторе

Управление государственными расходами представляет собой важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем  его исполнения.

Под бюджетированием понимается процесс формирования, согласования, утверждения, исполнения и контроля исполнения бюджета, что соответствует термину «бюджетный про­цесс». Сам термин «бюджет» трактуется действующим законодательством, в частности Бю­джетным кодексом (статья 6), как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Существующая в настоящее время в России система бюджетирования органов исполнительной власти не в полной мере отвечает требованиям эффективного использования бюджетных средств. Планирование бюджетных расходов в целом основано на показателях нормативных издержек и не учитывает результативности финансируемых работ.

В затратной модели основное внимание уделяется управлению и детальному контролю затрат при неявно заданных результатах. Целью бюджетирования является утверждение (распределение) суммы расходов по каждому из государственных органов. Размер и струк­тура затрат тщательно анализируются. Объем бюджетных ассигнований в основном опреде­ляется по базовому уровню затрат предыдущего бюджетного периода и подробному обосно­ванию его изменений к текущему году. Сокращение или увеличение ассигнований осуще­ствляется без привязки к составу деятельности и результатам носит часто политический, а не экономический характер. Принятие финансовых решений концентрируется на самых верхних уровнях управления. Процессы планирования деятельности и планирования затрат не связаны друг с другом либо имеют формальную связь. Контролируются фактически осу­ществленные расходы исключительно на предмет соответствия утвержденным документам о распределении средств.

Затратной концепции соответствуют сметно-приростная и программная модели бюджетирования.

Совершенствование практики бюджетирования следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности государственных расхо­дов. Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внед­рение бюджетирования, ориентированного на результат, или программно-целевого бюдже­тирования, меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами.

В общем виде бюджетирование, ориентированное на результаты деятельности, можно определить как систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью. Целью бюджетирования является ресурсное обеспечение выполнения стоящих перед госу­дарственными органами целей и задач. Данный вид бюджетирования переносит акцент с за­трат государственных ресурсов (постатейное бюджетирование) на исполнение государст­венных функций, осуществление деятельности и достижение результатов. Он сочетает цен­трализацию при выборе целей с децентрализацией при выборе средств их достижения. Ру­ководителям органов власти и их структурных подразделений дается больше свободы в вы­боре способов достижения запланированных результатов, при этом возрастает их персо­нальная ответственность за достижение этих результатов.

Методология данного типа бюджетирования различает два вида показателей деятельно­сти - непосредственные и конечные. Непосредственные показатели деятельности - объем выполняемых работ и оказываемых услуг в натуральном или стоимостном выраже­нии, качественные показатели деятельности. Конечные показатели деятельности— количе­ственный и качественный общественно значимые результаты деятельности органа или го­сударственных услуг, оказываемых этим органом. Учитывая, что эффект от деятельности органов управления  имеет временной лаг, бюджетирование по результатам всегда предусматривает увеличение горизонта планирования (до 3-5 лет).

Рекомендуемые материалы

Достоинства бюджетирования по результатам состоят в следующем:

· предоставление государством населению именно тех общественных благ и услуг, в ко­торых общество действительно заинтересованно; бюджетирование по результатам обеспе­чивает финансирование тех общественных благ и услуг, количество, качество, стоимость, время и место предоставления которых в наибольшей мере отвечают потребностям обще­ства и характеризуются наивысшими показателями социальной эффективности при задан­ных ресурсных ограничениях;

· переход на бюджетирование по результатам позволяет критически осмыслить сложив­шиеся направления расходования средств и отказаться от многих видов расходов, осущест­вляемых «по инерции», без надлежащего социально-экономического обоснования необхо­димости этих расходов;

· выбор решений производится с учетом приоритетов среднесрочной политики, а не сию­минутных последствий;

· усиливается ответственность государственных министерств за конечный результат, под которым имеется в виду не просто предоставление определенного объема услуг или вы­полнение определенного объема работ, но и направленность на достижение определенных качественных показателей;

· повышается обоснованность решений о государственных расходах; существенно повы­шается информационная база применяемых правительством бюджетных решений. В част­ности, благодаря наличию информации о том, как могут повлиять разные уровни финанси­рования программ на социальную и экономическую эффективность государственных расхо­дов, появляется возможность рационально сокращать расходы, не сокращая программ.

            Результативной концепции соответствуют программно-целевая модель бюджетирования и управление по центрам ответственности.

Программно-целевая модель - система бюджетирования, связывающая произведенные расходы с отдачей от этих расходов в разрезе программ. Данная модель характеризуется на­личием бюджетов программ с установленными сроками начала и окончания, наличием еди­ного органа управления, сопровождается проектным методом управления деятельностью.

Зачастую на практике блок, связанный с разработкой целей программ и ожидаемых ре­зультатов, носит формальный характер, не включает измеримые количественные и качественные показатели, соответственно делая сложнореализуемым анализ эффективности про­граммных мероприятий. В связи с этим комплекс компонентов программно-целевой модели, не включающий полноценный блок показателей деятельности, целесообразно выделить в от­дельную модель, которую мы определяем как программную, так как в этом случае принципи­ально меняются акценты основного контроля - с показателей деятельности на расходы по программам. Таким образом, эта модель соответствует другой концепции бюджетирования.

Управление по центрам ответственности - модель бюджетирования, при которой ассиг­нования выделяются государственному органу единой суммой при регулярном контроле за показателями деятельности. Управление расходами в пределах этой суммы полностью пе­рекладывается на государственный орган. Свобода в распоряжении средствами сопровож­дается усилением персональной ответственности руководителей государственных органов за результаты деятельности возглавляемых ими структур. При последовательном использо­вании данной модели аналогичная система управления строится и внутри государственного органа. Применение модели подразумевает соответствие функциональной структуры дея­тельности организационной структуре, в идеальном случае при распределении сфер компе­тенции (полномочий) нет пересечений между центрами ответственности.

Применение данной модели в госсекторе предполагает, что расходы, выделяемые госу­дарственному органу, контролируются только по абсолютной величине, т.е. предельные сум­мы финансирования утверждаются одной строкой. Вся дополнительная детализация расхо­дов используется лишь в качестве обосновывающей информации в ходе бюджетного процес­са до момента утверждения бюджета органа. Частный случай - когда расходы в бюджете де­тализируются по нескольким укрупненным функциональным направлениям. Естественно, что такой метод сопровождается как усилением независимого аудита эффективности расходова­ния выделяемых средств, так и созданием внутренней системы контроля эффективности.

В отличие от программно-целевой модели при управлении по центрам ответственности принятие решений по расходам полностью перекладывается на государственный орган и от­сутствует матричная система ответственности, свойственная структурам с проектным мето­дом управления. В связи с этим использование такой модели требует продуманного подхо­да к проектированию структуры государственных органов и учреждений, наличия большого практического опыта управления по результатам.

Сравнительные параметры типовых моделей бюджетирования.

Таблица 1

В переходных экономиках встречаются системы бюджетирования,  сочетающие как жесткий контроль расходов (по статьям смет), так и контроль результатов деятельности (в основном не­посредственных) с учетом ее объемов. По своей сути такой метод не является пограничным между концепциями затратного финансового управления и результативного, а скорее всего представляет собой попытку одновременного использования инструментария обеих концепций. По причине частого использования данного метода в ходе реформ необхо­димо выделить его как сметно-результативный метод. Планируемый к введению на непро­должительный срок (на практике превращающийся в неопределенный), этот метод вызывает резкий рост совокупного контроля и отрицательную реакцию «на местах», что в конце концов не приводит к ожидаемым результатам, а часто и подрывает реформаторский оптимизм в облас­ти бюджетного процесса. Кроме этого, рост контроля непосредственных результатов почти не сопровождается контролем конечных общественно значимых результатов, и по итогам данный метод получается даже менее эффективным, чем использовавшийся до реформ.

При переходе от сметно-приростной модели бюджетирования государственный органов к модели бюджетирования, ориентированной на результат деятельности, важно осуществить постепенное смещение внимания от контроля за расходами к контролю за результатами де­ятельности, учитывая то, что на сегодняшней день система такого контроля отсутствует и ее предстоит создавать почти с нуля. При этом необходимо учесть и то, что состав функций го­сударственных органов подвергается изменению в ходе осуществления административной реформы. В связи с этим определённый интерес представляет функционально-программный метод бюджетиро­вания государственных органов, представляющий переходную форму от управления расхо­дами к управлению затратами (или метод бюджетирования на основе финансовой оценки затрат, необходимых для выполнения государственными органами возложенных на них функций). Данная форма является комбинированной, синтезирующей в себе элементы сле­дующих методов:

· программно-целевого;  

· «на нулевой основе»;       

· приростного;

· управления по центрам ответственности.    

В основе функционально-программного метода лежит программно-целевая модель фи­нансирования. В разрезе программ планируются как расходы, так и показатели деятельно­сти. Но при этом расчет расходов по программам осуществляется в разрезе функций, по­средством которых программы реализуются. Функции же, реализуемые вне рамок про­грамм, формируют внепрограммную часть. Внепрограммная часть в разрезе функций при­сутствует как в расходах, так и в показателях деятельности. При этом как программная, так и внепрограммная части группируются в разрезе стратегических показателей деятельности.

Значения основных параметров функционально- программного ме­тода бюджетерования государственных органов.

Таблица 2

Расчёт стоимости обеспечения функций органов исполнительной власти можно осуществить различными методами, в частности, путём:  

1) расчета затрат на объем выполняемых работ и оказываемых услуг в натуральных пока­зателях;

2) расчета затрат на объем выполняемых работ и оказываемых услуг в нормочасах;

3) расчета затрат на определенное количество потребителей услуг;

4) расчета затрат на функцию с использованием укрупненного норматива затрат (в стои­мостном выражении) на осуществление функции;

5) расчета затрат на функцию по стоимости входящих в нее деловых процессов;

6) отнесения прямых расходов и распределение накладных расходов на функцию.

Для конкретной функции определяется только один метод расчета стоимости, за исклю­чением метода отнесения прямых расходов и распределения накладных расходов на функ­цию, который может применяться одновременно с другим методом в части распределения накладных расходов. Метод отнесения прямых затрат и распределения накладных расходов может использоваться для формирования укрупненных нормативов затрат (в стоимостном выражении) на осуществление функций, а также при расчете затрат на функцию по стоимо­сти входящих в нее деловых процессов. Методы расчета стоимости функций выходят за рамки настоящей лекции и заслуживают отдельного рассмотрения.

В рамках организационно-функционального анализа управленческих отношений могут быть также выработаны рекомендации о рациональном распределении трудовых и финансовых ресурсов, определении оптимальной численности аппарата управления.

          Для проведения организационно-функционального анализа определяются функции органа управления на основании исходной базовой информации (Законы, постановления, положения, инструкции и т.д.). Затем деятельность каждого структурного подразделения органа управления описывается через набор управленческих стадий и методом кодирования заносится в таблицу 3.

№ п/п	Функции *	Структурные подразделения **

* - функции по исходной базовой информации

** - общее число субъектов управления, участвующих в проведении анализа

          В результате получается общая картина фактически сложившихся управленческих отношений. Группой независимых экспертов определяется относительная значимость функций и управленческих стадий,  доля соответствующего подразделения в общем объеме работ по каждой функции.

         Произведение коэффициента, характеризующего долю управленческих стадий подразделения в выполнении определенной функции, на коэффициент относительной значимости самой функции дает частную значимость этого подразделения. Сумма полученных результатов по всем функциям, в реализации которых участвует структурное подразделение, будет означать обобщенный показатель значимости комитета, управления, отдела или службы.

Вместе с этой лекцией читают "Учение о биосфере".

                                     Q =        Zi х Fi 

         Q - обобщенный показатель значимости структурного подразделения;

         Zi - коэффициент, характеризующий долю управленческих стадий по выполнению отдельной функции;

         Fi - коэффициент относительной значимости этой функции.  

         Сопоставление обобщенных показателей значимости структурных подразделений органов управления с удельными затратами на содержание соответствующего персонала позволяет сделать вывод о рациональном использовании трудовых ресурсов, вносить необходимые уточнения в штатное расписание.