ТЕМА 4. Становление и развитие теории государственного управления

Лекция 4. Становление и развитие теории государственного управления

Основные понятия:

«классическая школа»; «школа человеческих отношений»; бихевиоризм; системный подход; структурно-функциональный подход; теория мотивационной гигиены; концепция экономики благосостояния; концепция конкурирующих групп; теория альтернативного бюджетирования; концепция организационного развития; теория общественного выбора; социологическое направление; экономическое направление; система мягкого мышления; организационная кибернетика; балансирующая система; теория конфликтов.

Основные этапы эволюции теории государственного управления

Впервые термин «государственно-административное управление» (public administrative management) был использован в программе Республиканской партии США в 1986 г., однако первые работы по государственному управлению появились еще в глубокой древности. Уже с тех времен известны работы философов Китая, Греции, Рима, Египта, содержащие рекомендации по различным аспектам управления.

В течение почти двух тысячелетий - со времен античности и вплоть до XVIII в. – все знания о социальных явлениях были единой целостной системой, которая сводилась к политике, а общественная жизнь была подчинена интересам государства. Это явилось основной причиной того, что теория государственного управления развивалась в русле общей политологической традиции и лишь в конце XIX в. стала выделяться в самостоятельную область научных исследований.

Существенный импульс к разработке теории государственного управления был дан реформами, централизованно проводимыми в системе государственного администрирования в США и странах Западной Европы в последние десятилетия ХIХ в. и в первые десятилетия ХХ в.

Эволюция науки государственного управления позволяет выделить три этапа:

1. 80-е гг. ХIХ в – 1920 г.;

2. 1920 г. – 1950 г.;

3. 1950 – по настоящее время.

Рекомендуемые материалы

Основоположниками теории государственного управления принято считать В.Вильсона, Ф.Гуднау и М.Вебера.

Профессор Вудро Вильсон в своей работе «Наука государственного управления» (1887 г.) попытался переориентировать политологию на изучение «организации и методов работы правительственных учреждений» в целом. Он подчеркнул, что «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделать его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления» . Он считал чрезвычайно важным подчеркнуть, что «государственное управление находится за пределами собственно политической сферы... Хотя политика и определяет задачи для органов управления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо». Задача государственной администрации состоит, прежде всего, в оперативном и компетентном проведении в жизнь решений политических лидеров. Отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, по мнению Вильсона, составляют самую сущность правительственной системы.

Им разработана модель «административной эффективности», предлагающая использование в государственном управлении методов организации и управления бизнесом. Он также обосновал необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования.

Идеи Вильсона во многом разделял американский ученый Дж.Гуднау, считая, что функции между политиками и администраторами должны быть четко разграничены, причем политики контролируют деятельность администраторов, а последние, в свою очередь, подчиняются решениям политиков.

Под влиянием этих идей ведущее место в теории государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления (менеджмента), не зависимого от политической идеологии.

Существенный вклад в разработку теории государственного управления внес немецкий социолог М Вебер. Его классический труд «Хозяйство и общество» (1921), посвященный месту и роли бюрократии в государственном управлении, является актуальным до настоящего времени. По его мнению, бюрократия есть исторический феномен, возникший на этапе становления национального государства, способного оплачивать труд государственных служащих. Большую обеспокоенность у него вызывает количественный рост бюрократии: «Количественное увеличение государственного аппарата и расширение его социальных функций может сослужить плохую службу. Требовать механического роста государства – значит еще больше ухудшать положение». Он сформулировал универсальные принципы бюрократической организации.

Вебер, также как классики американской школы, считал, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен «управлять» прежде всего, беспристрастно, причем данное требование применимо даже к «политическим» управленческим чиновникам (без гнева и пристрастия он должен вершить дела).

В работах Вебера, Вильсона, Гуднау были высказаны и разработаны две основополагающие идеи научной теории государственного управления:

· для того, чтобы реформировать аппарат управления, надо его хорошо знать, а, следовательно, изучать с научных позиций;

· аппарат государственно-административного управления должен быть отделен от сферы политики.

Во Франции вопросами теории государственного управления занимались А.Эсмен, Л.Дюги, А.Мишель, М.Ориу. Однако система государственного управления рассматривалась ими лишь в той мере, в какой помогала выяснению принципов и форм организации функционирования политических институтов государства в целом.

В Великобритании преподавание и изучение теоретических вопросов государственного управления началось в конце ХIХ в. в Лондонской школе экономических и политических наук, позднее – в Оксфордском, Кембриджском, Ливерпульском и других университетах. Значительный вклад в развитие теории внесли Э.Баркер, Д.Коул, Г.Ласки, Ч.Маннинг и другие. Основное внимание в их работах уделено формам и особенностям организации государственно-правовых институтов, их организации, механизмам их функционирования и взаимодействия.

В 1916 г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных исследований, целью которого стала выработка системного аналитического подхода к государственному администрированию. Аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе в 20-30 гг. ХХ в. и с этого времени изучение теории государственного управления становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы.

После Первой мировой войны государственное управление претерпело изменения: США и страны Западной Европы превратились в промышленно развитые, урбанизированные государства и, соответственно, появились новые программы и функции у государственных институтов.

Особенно большие успехи в этот период сделали американцы. Это связано, во-первых, с тем, что государственное управление, как вид деятельности, переживало период бурного развития, особенно во времена Великой депрессии 30-х годов. Во-вторых, учебные заведения уже в этот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых и был курс теории государственного управления. В Европе, особенно во Франции и Великобритании, такой возможности не было, так как система обучения там была излишне централизована. В-третьих, американцы считали, что наука государственного управления, и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены. Учебные курсы управления персоналом, человеческими отношениями, теории организации читались во многих учебных заведениях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для будущих кадров деловой администрации частного бизнеса. И поскольку преподавание этих дисциплин имело такую широкую аудиторию, то появилось множество научных работ, учебников и преподавателей соответствующего профиля.

И еще один фактор – это утилитарный подход американцев: их научные разработки содержали практические рекомендации для государственных служащих, предлагали обоснованные проекты реформ.

В 1926 г. появился первый учебник по государственному управлению «Введение в науку о государственном управлении» Л.Уайта. В нем утверждалось, что государственное управление – это, отрасль науки, которая должна быть максимально приближена к реальности.

Наиболее известными направлениями в теории государственного управления в этот период были «классическая школа» (Л.Уайт, Л.Урвик, Д.Муни, Т.Вулси) и «школа человеческих отношений » (иногда ее называют неоклассической) (М.Фоллет, А.Маслоу, Э.Мэйо, У.Мэрфи), которая возникла в ответ на недостатки классической школы.

Современный этап в развитии науки государственного управления (50-годы - до настоящего времени) начинается с переосмысления достижений предшествующего развития. В этот период в науке наблюдалось стремление к созданию универсальных теорий. Главное внимание уделялось изучению взаимозависимостей, взаимосвязей ролей в государственном управлении. Возникали такие направления, как бихевиоризм, структурный функционализм, системный и ситуационный подход к научным исследованиям теории и практики государственного управления.

Представители бихевиористского направления Г.Саймон, Д.Макгрегор, Ф.Герцберг, Д.Томпсон, Д.Истон, утверждали, что, государственное управление основывается на взаимоотношениях между администрацией и органами, формируемыми на основе народного волеизъявления, поэтому в центре их внимания было изучение поведения индивидов как избирателей.

В русле поведенческого подхода разработано немало единиц анализа, которые успешно применяются в государственном управлении. Так, Г.Саймон ввел понятие «решение» и разработал возможности его использования, как в теоретическом, так и в эмпирическом плане. Д.Трумэн разработал концепцию «группы интересов», которая используется для аналитических целей в государственном управлении. Это группы «с общими ценностями и установками, которые выдвигают свои требования через государственные институты или, напротив, предъявляют требования к последним». Д.Спингер, не отвергая идей бихевиоризма полностью, предложил обратить внимание на изучение самих государственных институтов.

В этот период в исследовании проблем государственного управления получают широкое распространение структурно-функциональный, системный и ситуационный подходы (Р.Мертон, Д.Истон, Г.Алмонд, Т.Парсонс, В.Томпсон). Их представители обратили основное внимание на факторы, направленные на интеграцию и стабильность существующей системы государственного управления.

Применение теории систем к государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно взаимодействуют с внешним миром. В настоящее время системный подход является одним из самых влиятельных направлений в теории государственного управления.

Логическим продолжением теории систем стал ситуационный подход, который, используя возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям, внес важный вклад в развитие государственного администрирования.

В популяризации теории государственного управления большую роль играет ООН. Начиная с 1967 г. под эгидой этой организации регулярно проводятся международные совещания экспертов по различным проблемам государственно-административного управления. Кроме этого, в рамках ПРООН сегодня осуществляется большая научно-исследовательская работа с практическим уклоном, проводятся сравнительные исследования методов государственного администрирования, создается всемирный банк данных о механизме государственного управления, осуществляется подготовка справочников и пособий по теории государственного управления.

ООН придает большое значение работе по обмену опытом между странами, разработке мероприятий регионального и межрегионального характера. Эксперты регулярно дают оценку и делают обзор административных возможностей государств, разрабатывают модели современных реформ в области государственного администрирования, предлагают программы обучения и переподготовки персонала.

Ведется также разработка категориального аппарата и методологии государственного управления в материалах международных совещаний экспертов ООН. Сегодня можно констатировать, что теория государственного управления имеет международное признание и официальный статус самостоятельной научной дисциплины.

В Беларуси наука государственного управления развивалась в русле российской. Наиболее интересные и оригинальные идеи были высказаны во второй половине ХIХ – начале ХХ в. представителями «государственной школы» (Соловьев С.М., Кавелин К.Д., Чичерин А.Д., Милюков П.Н. и др.). В рамках этой школы была теоретически обоснована концепция закрепощения и раскрепощения сословий государством. Доказывалось, что в условиях господства натурального хозяйства решение вопроса обеспечения материальными и людскими ресурсами возможно лишь за счет распределения повинностей на различные слои населения. Результатом такой многовековой политики, проводившейся при согласии населения, является политическая стабильность. П.Н.Милюков пришел к выводу, что объективно для социальной системы характерны два взаимоисключающих состояния:

· механическая стабильность, переходящая в апатию в период усиления государства;

· дестабилизация, переходящая в анархический протест против государства в период ослабления государственности. Когда старая государственность распадается, возникает состояние анархии, порожденное вакуумом власти.

В начале ХХ в. появились работы Богданова А.А., в которых были высказаны идеи, явившиеся прологом к развитию теории систем.

В первые послереволюционные годы властью была поставлена задача изучения и практического использования в государственном управлении идей научного менеджмента. В этих целях создавались научно-исследовательские институты и лаборатории, занимавшиеся изучением научной организации труда и управления. Научное администрирование рассматривалось как часть научной организации труда. Считалось, что государственный аппарат должен превратиться в народный институт и изыскивались способы удешевления государственного управления на основе реорганизации техники администрирования.

Позднее, в середине 30-х годов эти исследования были прекращены, а государственное управление стало рассматриваться с точки зрения «руководящей и направляющей роли партии». Из его компетенции были исключены такие важнейшие элементы, как целеполагание, принятие решений, разработка и оценка программ и планов общественного развития. Задачи государственного администрирования по существу сводились к тому, чтобы обеспечить реализацию партийных решений, его смысл можно выразить четкой формулой: «команда – исполнение». Критика, альтернативные варианты решений, творчество в деятельности государственного аппарата не допускались.

Поэтому в период тоталитарного режима в СССР наука государственного управления рассматривалась как буржуазная и была не нужна. Принципы и методы государственного управления в странах Запада интерпретировались преимущественно в негативно-критическом аспекте, что объяснялось общими идеологическими установками прошлых лет. По существу, достижения мировой общественной мысли в области теории государственного управления у нас до сих пор еще мало изучены, поскольку большинство работ ведущих западных ученых все еще не переведены на русский язык.

Поэтому для нас в настоящее время весьма актуальной является задача исследования и обобщения опыта развития мировой науки государственного управления. Существует международный понятийный аппарат, материалы экспертов ООН по организации государственно-административной деятельности, которыми можно и нужно воспользоваться.

В настоящее время можно выделить ряд проблем, которыми занимается теория государственного управления. Это:

· проблема организации государственного управления на разных уровнях: национальном, региональном и местном;

· проблема формирования кадрового состава квалифицированных государственных служащих;

· проблемы, связанные с техникой государственного администрирования.

Каждое из перечисленных направлений выступает в качестве предмета научного изучения и исследования государственного управления в условиях рыночной экономики, управления социальными процессами и т.д.

Американская научная школа государственного управления

В настоящее время в теории государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений, ведущими среди которых являются американская, английская, французская и немецкая.

Отличительной особенностью американской школы «public administration» является эмпирическая направленность ее исследований. Уже на начальных этапах развития многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками, как, например, В.Вильсон – президент США, профессор Л.Уайт, который вел большую практическую работу в качестве члена Комиссии по делам гражданской службы и другие.

Одним из основоположников классического направления в науке считается Л.Уайт, опиравшийся на работы Ф.Тейлора, Д.Муни, Ф. и Л.Гилбретов занимавшихся организацией управления в бизнесе. В своей фундаментальной теоретической работе «Введение в науку государственного управления» (1926) он утверждал, что:

· государственное управление представляет собой единый однородный процесс, независимо от того на каком уровне оно происходит: городском, штатном или федеральном;

· изучение государственного управления должно начинаться, прежде всего, с основ менеджмента, а не с основ права;

· государственное управление – это искусство, поэтому большое значение придается превращению его в научную дисциплину;

· государственное управление – это наиболее важная задача, стоящая перед государственным аппаратом.

Государственное управление, по его мнению, это «руководство людьми и определение материальных ресурсов для достижения целей, стоящих перед государством». Оптимизация использования средств в государственном управлении должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. Основными принципами искусства государственного управления он считал специализацию, единство распоряжений, сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности, централизацию, корпоративных дух (гармонию персонала).

По мнению Л.Уайта ученые должны изучать административные институты с целью оптимизации их функционирования и развития. Главное – это иерархия организации, а государственное управление – это универсальный процесс, состоящий из нескольких взаимосвязанных функций, главные из которых – планирование и организация.

Наиболее известными представителями американской школы человеческих отношений являлись Мери Паркер Фоллет, Абрахам Маслоу, Элтон Мэйо и др. Главный вывод, содержащийся в их работах, заключался в том, что фактором оптимизации функционирования системы государственного управления является улучшение психологического климата в коллективе и усиление мотивации к трудовой деятельности.

Первой, кто определил научное управление как «обеспечение работы с помощью других лиц» была М.П.Фоллет. В своей работе «Отдача распоряжений», она обратила внимание, что четко разработанные административные структуры и хорошая заработная плата сотрудников не всегда вели к повышению производительности труда. Поэтому важно изменить модель поведения людей.

Исследования, проведенные Маслоу, во многом позволили понять причины этого явления. В своем труде «Теория мотивации человека», он разработал иерархию потребностей, которая вошла во все учебники по научному управлению. В соответствии с его концепцией, мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические, как полагали «классики», а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег.

К середине ХХ века определяющими теориями были две концепции: концепция экономики благосостояния и концепция конкурирующих групп. Сущность первой состояла из следующих постулатов:

· в том случае, когда свободный рынок не дает нужного результата, необходимо вмешательство государства;

· наилучшие результаты при этом дает управление из федерального центра.

Ученые отмечали, что благосостояние граждан во многом определяются деятельностью административного механизма и поэтому, как отмечал Дуайт Вальдо, «Хотим мы этого, или не хотим, государственное управление является заботой каждого».

В этот период получили развитие системный и структурно функциональный подход к анализу общественных явлений, концепции бюрократии, возродились исследования поведения индивидов внутри организации, теория альтернативного бюджетирования Б.Льюиса.

В работе А.Шика «На пути к ППБ (планирование-программирование-бюджетирование): этапы бюджетной реформы» вопросы бюджетной теории рассматривались с позиций системного подхода. По его мнению, каждая бюджетная система включает в себя процессы планирования, управления и контроля.

Г.Саймон ввел понятие «решение», а в работе «Поговорки управления» он сформулировал общие принципы управления, способствующие повышению эффективности управления.

Заслуживает внимания статья Чарльза Линдблома «Наука доведения-дела-кое-как-до-конца», в которой рассматриваются рациональные модели принятия решений в управлении. Он не согласен с тем, что большинство решений принимается посредством целесообразных процессов. Весь процесс принятия стратегических решений он видит как зависящий от небольших выгодных решений, согласованных с политической ситуацией. Вообще он считает, что принятие того или иного решения в большей степени определяется не волей политиков, а конкретной ситуацией и обстоятельствами.

Концепция управления Ф.Герцберга основана на исследовании мотивов поведения людей в процессе управления. Он провел серию исследований, предположив, что труд, приносящий служащему удовлетворение, способствует его психическому здоровью. Его концепция получила название мотивационной гигиены.

Данные концепции свидетельствуют о том, что изучение государственного управления изменилось в сторону исследования социально-психологических взаимоотношений индивидов в процессе управления. Однако постепенно выяснилось, что эти принципы дают положительный эффект лишь в экспериментах, проводимых на малых группах, а по отношению ко всему обществу они не работают. Характер политических и управленческих решений в обществе определяется не психологическим миром отдельных личностей, а наоборот, сами общественные отношения являются определяющими по отношению к социально-психологической структуре личности.

В середине ХХ века изменилось представление о модели федерализма в США. В противовес традиционной модели, представленной в виде «слоеного пирога», где три уровня правительства (федеральное, штатов и местное) отделены друг от друга, Мортон Гродцинз создал концепцию «мраморного пирога» федерализма. Он доказывает, что структура правительства США очень сложна. В ней, помимо федерального правительства и органов управления 50 существующих штатов, имеется 18 тыс. муниципалитетов. Кроме того, существуют районные органы управления, городские органы самоуправления. В стране насчитывается столько органов, собирающих налоги, что гражданин «может быть погребен под целой пирамидой правительственных учреждений. Суть новой модели, предложенной Гродцинзом, состоит в формировании отношений сотрудничества между различными уровнями управления, что в свою очередь приведет к смешению правительственной деятельности. Получила свое дальнейшее развитие и теория бюрократии.

Проблемам эффективного управления посвящена работа Герберта Кауфмана «Административная децентрализация и политическая власть». В ней автор отмечает, что в процесс управления должно вовлекаться население через систему представительства на местах. Он рассматривает два типа децентрализации. При первом будет развиваться местное самоуправление, которое будет оказывать большее влияние на общественные программы, при втором – территории будут развиваться, но с ограниченными властными полномочиями.

Конец ХХ века характеризуется пересмотром и переоценкой основных идей теории государственного управления, ибо многие программы «Великого общества» не были выполнены. После избрания Р.Рейгана Президентом страны идеологический маятник качнулся в сторону консерватизма с его принципами минимального вмешательства государства в экономику.

В этот период возникло и новое мышление в государственном управлении: была сформирована «теория общественного выбора», ориентированная на собственные политические ценности, установки, ограничения. Эта теория подвергла сомнению две основополагающие и влиятельные концепции:

· концепцию экономики благосостояния, возникшую в результате Великой депрессии 30-х гг.;

· теорию конкурирующих групп как эффективного способа принятия оптимальных политических решений.

Характерной чертой начала 80-х гг. было стирание различий между частным и государственным сектором. Были проведены сравнительные исследования на эту тему и сделан вывод о принципиальной схожести управления бизнесом и государственным управлением. Так, Г.Эллисон в докладе «Государственный и частный менеджмент: являются ли они похожими по существу во всех второстепенных моментах?» аргументировано защитил этот тезис. Исследуя тему, он выделяет общее и различия между этими видами управления. По его мнению, общим является следующий набор функций управления: планирование; организация; кадровая политика; руководство; согласование; отчетность; финансирование. Он выявил, что усилилось взаимодействие между руководителями частных и государственных организаций, что в реальной жизни многие политические лидеры возглавляют частный бизнес. Эллисон провел параллель между ситуациями и условиями управления в этих различных секторах, представил последствия управления государством как частной компанией, область совпадения интересов политиков и частных менеджеров.

В конце ХХ века большой интерес у ученых вызывала концепция организационного развития, затрагивающая вопросы структуры, поведения, культуры организации, которые и до настоящего времени являются предметом дискуссий. Целью этой модели можно считать повышение эффективности функционирования системы государственного управления, достигнутое благодаря ее адаптивности, гибкости и профессионализма государственных служащих.

Развитие теории государственного управления в Великобритании

До начала 30-х гг. ХХ века господствующим подходом к изучению государственного управления был институциональный, наиболее известными представителями которого были Э.Баркер, Д.Коул, Г.Ласки, Ч.Маннинг, У.Робсон, Г.Файнер и другие. Позднее начинают доминировать бихевиоральные методы.

В рамках этой методологии сложились две тенденции – социологическая и экономическая. В работах представителей социологического направления (Э.Берч, И.Берлин, У.Риз, Р.Роуз) рассматривались вопросы взаимоотношений власти и общества, господства и подчинения. Авторитет государственной власти, по мнению Р.Роуза, может быть измерен, с одной стороны, степенью ее поддержки гражданами, а с другой – тем, насколько последние подчиняются ее законам.

Э.Берч в своих работах затрагивает вопросы ответственности в государственном управлении. В частности он выделяет три вида ответственности:

· Ответственность перед общественным мнением. Это означает, что правительство имеет возможность влиять на общественное мнение и должно находить компромисс с ведущими группами общества, воспитывать общественность, чтобы она осознавала мотивы, движущие правительственной деятельностью;

· Проведение продуманной государственной политики, основанной на всестороннем анализе проблем. Этот тип ответственности в английской политической культуре является основным. Правительство, осознавая правомерность и целесообразность своих действий в данный момент, может даже пойти на потерю популярности ради осуществления своего курса;

· Ответственность перед парламентом. Она выражается в ответственности каждого министра за деятельность правительства в целом и его ответственности за руководимую им государственную службу.

На принятие управленческих решений оказывают влияние такие факторы, как позиция премьер-министра, деятельность членов кабинета, давление групп интересов, рядовых граждан и СМИ, которые по традиции считаются выразителями общественного мнения. Например, решение, о вступлении Великобритании в ЕЭС, было принято без предварительного обсуждения в парламенте, а инициатива его выдвижения принадлежат целиком правительству.

Берч также указал, что в современной Англии изменилось понятие «первичной ответственности правительства». Если в прошлом под ней подразумевалась ответственность правительства перед Короной, то сегодня – ответственность правительства перед народом.

В конце ХХ столетия в трудах ученых социологического направления центральное место заняла проблема стабильности государственных институтов, которую многие связывают со степенью участия граждан в политике. Так, по мнению Дж.Баджа, политики и государственные служащие единодушны во мнении, что существующие государственные институты «чувствительны» к запросам рядовых граждан и пользуются поддержкой последних. Пассивные в политике лица, напротив, не видят демократичности государственных институтов и не считают, что они пользуются общей поддержкой.

Экономическое направление окончательно оформилось после Второй мировой войны. В отличие от социологов, делавших ставку на изучение влияния культурных традиций, экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Один из его представителей - Б.Барри - разработал концепцию «экономического типа» государственной власти, когда властные отношения в обществе рассматриваются в понятиях «выигрыш – потеря». Он полагает, что властные отношения возможны только тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, ибо располагает большими возможностями достичь желаемого ценой минимальных убытков.

Представляют интерес две концепции государственного управления, целевая и гражданская, сформулированные М.Оукшоттом. По его мнению, в чистом виде они не встречаются, ибо представляют собой идеальные теоретические модели. Но европейские народы проделали путь от «бессознательной солидарности целевого объединения» в рамках государства к сознательной гражданской ассоциации наших дней. Однако и сегодня этот процесс не завершен: в одних государствах идеал «гражданской ассоциации» осуществлен в большей степени, в других – в меньшей.

Целевое государственное управление характеризуется следующими чертами:

· Граждане являются работниками предприятия, существующего для определенных целей (благосостояния, уровня производства, культурного единства и т.д.);

· Отсутствие формального равенства, означающее, что ценность человека определяется его вкладом в «общее дело», что означает подчинение индивидуальности корпоративизму;

· Административный, регулирующий, прикладной характер законодательства;

· Справедливость проявляется в распределении, цель которого – обеспечение эффективности системы государственного управления.

Гражданская ассоциация – это объединение, не связанное общностью целей. Гражданская концепция государственного управления не имеет вида целенаправленной деятельности. Совокупность соблюдаемых гражданами норм поведения гарантирует сохранность их прав и свобод. Однако этот «идеальный» тип государственного управления не достигнут еще нигде.

В последнее время наибольшее влияние в теории государственного управления имеет направление, именуемое «мягким мышлением», которое основал П.Чекланд. Отличительной чертой этого направления является то, что принцип системности перенесен с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы посредством исследования различных взглядов и позиций и обсуждения их правомерности в конкретных обстоятельствах.

По мнению Чекланда, единственный способ изучить целостность – это посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения, а управленческая деятельность – это перманентный процесс познания. Для принятия управленческого решения необходимо всестороннее изучение ситуации.

Новым направлением в области государственного управления является организационная кибернетика. Центральное понятие организационной кибернетики - балансирующая система – было введено С.Биэром. Балансирующей является такая система, которая способна реагировать на изменения окружающей среды и соответствовать ее сложности. Следовательно, цель организации всегда есть компромисс между требованиями внешней среды и внутренними функциями системы, а стратегия организации может быть определена как стратегия баланса. По мнению Биера, подобные системы должны обеспечивать пять функций: организацию, координацию, контроль, сбор и обработку информации, разработку политики.

Французская научная школа государственного управления

Французская школа государственного управления имеет свою специфику, выразившуюся в доминировании до 50-х годов ХХ в. теории институтов (М.Прело и М.Дюверже).

Заслугой французской школы является институциональная концепция государства, которая пришла на смену трактовке государства как юридического лица. Государство стало рассматриваться как институт, в котором воплощается власть. На первый план при таком подходе выдвигается «общее дело», задача, цель, которым служит государство. В результате такого подхода существенно изменяется место правящей элиты в государственном управлении: она является лишь агентом высшей власти и это означает, что ее действия ограничены правовым полем. М.Дюверже подчеркивает, что теория должна быть полезна президенту, премьер-министру, государственным и политическим деятелям.

Одной из серьезных проблем Франции была жесткая централизация власти, поэтому ученые (П.Авриль, Э.Фор) занимались поиском повышения эффективности государственного управления посредством ее децентрализации. Рассредоточение государственной власти между различными ее уровнями, значительное расширение полномочий местных органов власти, особенно муниципалитетов и коммун, наделение оппозиции определенными правами и полномочиями при условии неприкосновенности государственных институ-
тов – таковы в обобщенном виде рекомендации большинства французских ученых.

Радикальная теория государственного управления нового типа была разработана М.Понятовским. Организация управления в государстве, по его мнению, должна быть иерархической. Государству следует уступить часть своих полномочий компетентным органам или организациям. Например, вопросы энергетики или транспорта могут регулироваться специально созданной третьей палатой парламента, состоящей частично из избираемых представителей, и частично из лиц, назначенных властью. Он солидарен с П.Аврилем и Э.Фором о необходимости проведения децентрализации государственного управления.

Деятельность современной французской администрации он оценивает критически. В противовес ему, Алэн, подчеркивает, что в современном государстве подлинной властью располагают не политики, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления: начальники главных управлений Министерства финансов, члены Высшего совета обороны и послы. Кроме того, Алэн высоко оценивает компетентность французских чиновников, ибо они проходят жесткий конкурсный отбор на государственную службу. Но вместе с тем, он констатирует, что бюрократия образуют корпоративную закрытую группу. Главное, что их объединяет, - это сохранение приобретенного положения и привилегий. Кроме того, характер выполняемой работы, круг людей, с которыми происходит общение, постепенно развивают в государственных служащих ряд специфических качеств, таких как крайняя осторожность, склонность к секретности, скептицизм, язвительность, расположенность к интригам, презрительное отношение к людям.

По мнению Алэна, госаппарат работает неэффективно, там царит круговая порука, бюрократизм. Перерасходы ассигнований, плохо разработанные государственные программы, упущения, невыполнение работы в срок – все это тщательно скрывается от посторонних глаз. Единственным эффективным средством против злоупотребления властью Алэн считает создание действенной системы контроля со стороны избирателей, парламента, министров.

Ученый также излагает свою точку зрения на те качества, которыми должен обладать руководитель ведомства. По его мнению, современный министр не обязательно должен быть специалистом в соответствующей области управления. Главное состоит в том, чтобы у него было постоянное желание эффективно противодействовать превышению власти бюрократией.

Классиком теории государственного управления во Франции является Анри Файоль. Он первым поставил задачу организованного обучения менеджменту во Франции. В книге «Общее и промышленное управление» (1916 г.) он дал классическое определение научному управлению: «Управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать, контролировать.

Его заслуга также в том, что он сформулировал принципы управления, которые являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте. Управление любой организацией, по его мнению, включает шесть групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Административные функции являются определяющими. Ни в одну из предыдущих функций не входит задача выработки общей программы работы учреждения, подбора его рабочего состава, координированных усилий, гармонизации действий. Именно поэтому административным функциям принадлежит лидирующая роль.

Следует отметить вклад бывшего президента Франции В.Ж.де’Эстена в развитии французской школы государственного управления. Свои взгляды на эту проблему он изложил в трудах: «Французская демократия», в которой он предлагает собственную концепцию «социального государства», а также основные принципы государственного управления.

Развитие теории государственного управления в Германии

Особенностью теории административно-государственного управления в Германии выступают фундаментальные теоретические исследования философского характера. С момента своего возникновения в немецкой школе обозначился дуализм философского и социологического осмысления проблем государственного управления. Большая часть немецких исследователей видит в государственном управлении воплощение «вечных» ценностей и сферу реализации свободы. Наиболее ярко это проявляется в работах Х.Куна, Э.Форстхоффа, Э.Хиппеля. Так, Х.Кун считает, что основой предмета теории государственного управления является человеческая природа, и, следовательно, рассматривать его необходимо с философских позиций: «Государство живет человеком: человек основывает, формирует, руководит им и одновременно живет в нем, постигая его как свою судьбу».

По мнению А.Гелена, основой государственного управления является стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира. Административные институты сложились «путем стабилизации порядка и правил» и являются не отражением экономической и социально-политической структуры общества, а «некоей системой, рационально-организованно закрепляющей исторически сложившиеся отношения между людьми». В его концепции современные структуры государственного управления предстают как некий «нейтральный» административный аппарат, используемый теми или иными политическими силами в качестве «руководящего штаба новой системы для принуждения своих противников». Особое внимание он обращал на то, что именно институты государства «освобождают человека от мучительного поиска достойного поведения, поскольку они предстают перед ним уже сформировавшимися и заранее определенными».

Гелен считал, что такая трактовка государственного управления таит в себе угрозу манипулирования сознанием и поведением людей, однако он считал, что эта управляемость не является репрессивной.

Наиболее типичной для социологического подхода к государственному управлению является концепция М.Вебера. Он полагал, что системе государственного управления необходимо придать больший авторитет, но при этом не следует расширять функции бюрократического аппарата.

Элитарный характер государственного управления в странах Западной Европы он считает выражением «сущности современной массовой демократии» По его мнению, на тех, кто правит, возложена задача создания административной элиты, которая должна быть легитимирована народом. Однако именно в этом заключается основная сложность: «демократической легитимации» преграждает дорогу «антидемократическая сущность бюрократии».

Вебер считал идеальным такое государственное управление, которое построено на жестких бюрократических принципах: авторитарная власть руководителя, принимающего решения, отдающего распоряжения и контролирующего их исполнение. Задача служащих государственной администрации состоит в умении применять управленческие принципы к конкретным ситуациям. Он считал, что профессиональные служащие – это не только высококвалифицированные специалисты духовного труда, но и люди с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. Без этого, по его мнению, возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность госаппарата.

Если вышестоящее учреждение отдает приказ, который, по мнению чиновника ошибочен, дело чести чиновника выполнить приказ добросовестно и точно под ответственность приказывающего. Без такой дисциплины, по его мнению, развалился бы весь управленческий аппарат.

13 Вопросы для подготовки к экзамену - лекция, которая пользуется популярностью у тех, кто читал эту лекцию.

Несомненный интерес представляет концепция государственного управления Людвига Эрхарда, который был вначале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцлером Германии. Этот политик и крупный ученый сочетал научно-исследовательскую и практическую работу. Он считал, что эффективность государственного управления определяет усиление мер по государственному регулированию экономики. Для их реализации был образован Совет экспертов по оценке общего экономического развития Германии, в который вошли крупные ученые. Этот орган должен был готовить обоснования для принятия правительством политических решений. Эрхард предлагал изменить социальную структуру общества посредством крупных мер по рассеиванию собственности и демократизации капитала, по смягчению экономических кризисов и классовых противоречий.

Им была разработана концепция общества, в котором все группы населения подчинялись общему благу, возрастала роль правительства, все социальные слои поддерживали существующий социальный строй.

Новая концепция закрепляла определяющую роль государственного управления в развитии общества. Предусматривалось, что все государственные должности должны занимать специалисты по общим интересам, они же должны определять политику страны. Нельзя не признать, что принцип подбора специалистов, профессионалов на государственную службу должен основываться, прежде всего, на понимании социальных интересов.

Нашел свое отражение в немецкой научной школе и структурно-функциональный подход. Наиболее последовательно он изложен в работах Н.Лумана, который полемизирует с Т.Парсонсом. По мнению Лумана, в системной теории понятие структуры подчинено понятию функции, что неправомерно, так как получается, что любая, даже самая нелепая, структура государственного управления, в сущности, выполняет свою функцию. Преимущество своей структурно-функциональной теории Луман видит в предложении постоянного исследования конкретных функций управленческих структур с помощью специфического упрощения реальности, т.к. только на определенном уровне абстракции становится возможным «функционально» анализировать и сравнивать все управленческие структуры и процессы. Сама структура государственного управления при этом не рассматривается им как нечто всеобъемлющее и законченное.

Характеристика германской школы была бы неполной без упоминания научного вклада Р.Дарендофа. В центре его научных интересов - проблемы социальной структуры современного общества, организация управления, социальные конфликты, которые нашли свое отражение в работах «Социальные классы и классовый конфликт в индустриальном обществе», Общество и демократия в Германии», «Конфликт и свобода».

Анализируя социально-политическую ситуацию в развитых странах Западной Европы, Дарендоф пришел к заключению, что в настоящее время одной из наиболее влиятельных групп интересов является бюрократия, которая является действительным носителем власти во всех организациях общества, включая государство. С одной стороны, бюрократия не имеет какой-либо социальной программы, не может оказывать влияние на принятие и осуществление политических решений, она может им сопротивляться, но не может принимать их самостоятельно. С другой стороны, в современном государстве никто не в состоянии править, минуя бюрократию, и, тем более, против ее воли. Она является «резервной армией власти». Дарендоф опасался утраты легитимности существующей политической системы в условиях доминирования безликой бюрократии и отсутствия групп, способных осуществлять политическое господство. В таких условиях появляется реальная возможность для групп радикальных реформаторов захватить политическую власть. Нередко такая группа и в теории, и на практике, тоталитарна.