Reforma_izbiratelnoj_sistemi (Материалы для изучения)

86ÂËÀÑÒÜ2009`09Эльмира ПРИМОВАРЕФОРМА ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫÑòàòüÿ ïîñâÿùåíà àíàëèçó ïðè÷èí, õàðàêòåðà, ñîäåðæàíèÿ è îñíîâíûõ öåëåé ðåôîðìû èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â íà÷àëå 2000-õ ãã. Ïîêàçàíû ïðåèìóùåñòâà è íåäîñòàòêè îñíîâíûõ òèïîâ èçáèðàòåëüíûõ ñèñòåì, ñäåëàí âûâîä, ÷òî íàèáîëåå ïîäõîäÿùèì äëÿ Ðîññèè ÿâëÿåòñÿ ïðîïîðöèîíàëüíûé òèï èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìû.The article is devoted to the analysis of the reasons, character and the main objectives of the electoral system reform in theRussian Federation at the beginning of 2000s. Advantages and drawbacks of the basic types of electoral system are shown;the most suitable one to Russia is the proportional type.Êëþ÷åâûå ñëîâà:èçáèðàòåëüíàÿ ñèñòåìà, ðåôîðìà, âûáîðû, ëåãèòèìíîñòü âëàñòè, Ñîâåò Ôåäåðàöèè, ãëàâû ñóáúåêòîâ ÐîññèéñêîéÔåäåðàöèè, âåðòèêàëü âëàñòè; electoral system, reform, elections, legitimacy of the power, the Council of Federation,heads of subjects of Russian Federation, vertical of power.збирательная система – один из ключевых институтов демократии, обеспечивающий каналы связи общества соструктурами государственной власти.

Выборы, занимающиецентральное место в избирательной системе, представляют собойглавный инструмент соперничества и борьбы за власть между различными конкурирующими и противоборствующими социальнополитическими силами и интересами. От результатов этой борьбызависят основные направления внутренней и внешней политики государства, а при определённых условиях – даже жизнеспособностьи перспективы не только конкретного правительства, но и самогосуществующего режима. Именно избирательная система, будучи институтом обеспечения легитимности власти, является наиболее очевидным индикатором, отражающим сущность той или иной формы государственного устройства или политического режима.В течение почти двух веков своей истории представительная демократия выработала два основных типа участия граждан в формировании органов государственной власти и местного самоуправления: мажоритарную и пропорциональную избирательные системы.

На их основе в современных условиях используется также такназываемый смешанный тип, в соответствии с которым часть депутатов законодательного собрания избирается по пропорциональной системе, а другая часть – по мажоритарной. В научной ипублицистической литературе, а также в общественных и политических кругах не прекращаются дискуссии о преимуществах и недостатках каждого из названных типов избирательных систем.В предлагаемой статье предпринята попытка проанализироватьодин из аспектов данной проблемы в плане поиска ответа на вопрос,какой именно из названных типов в наибольшей степени соответствует современным политическим реальностям России? В этом контексте главное внимание концентрируется на изменениях, внесённыхв порядок формирования Совета Федерации в 2000 г., а также избрание глав администраций субъектов федерации и выборы депутатов Государственной Думы в 2004 г.Известно, что в конституциях демократических стран лишь в редких случаях прописан тот или иной тип выборов депутатов законодательного собрания, который, как правило, определяется специальным избирательным законом.

В этом вопросе Россия такжене является исключением. В ч. 2 ст. 96 Конституции РФ говорится о «порядке формирования Совета Федерации и о порядке выборов депутатов Государственной Думы».Из данного положения Конституции очевидно, что если применительно к Государственной Думе прямо предписываются выборыИПРИМОВАЭльмираНеджефовна –к.и.н., старшийнаучный сотрудникотделамеждународногосотрудничества исравнительногоправоведенияАкадемии Генеральнойпрокуратуры РФprimova@inbox.ru2009`09ÂËÀÑÒÜдепутатов, то решение вопроса о способеформирования Совета Федерации оставлено на усмотрение законодателя, которыйдолжен соблюдать установленное Конституцией условие, предусматривающеепредставительство каждого субъекта Федерации двумя членами верхней палаты –по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти данного субъекта.Естественно, избирательная система,как и любой другой политический институт, в зависимости от национально-исторических, традиционных, социокультурных, политико-культурных и иных традиций и реалий подвергается более или менее серьёзным изменениям в зависимостиот новых проблем, возникающих перед обществом.

К примеру, в 1994 г. такое изменение произошло в Италии, где господствовавшая в течение всего послевоенного периода смешанная система была заменена пропорциональной системой.За время своего существования избирательная система Российской Федерациитакже претерпела более или менее существенные изменения.Ключевую роль с данной точки зрениясыграл тот факт, что переход на рельсы рыночной экономики и политической демократии в 90-х гг. прошлого века ознаменовался резкой разбалансировкой структуры государственной власти, ослаблением властной вертикали, усилением социальной и политической нестабильности встране, ростом сепаратизма и политического терроризма в ряде национальных республик и рядом других проблем, которыестали вполне осязаемыми внутреннимиугрозами национальной безопасности итерриториальной целостности российского государства.Первым шагом в этом направлении стало изменение порядка формирования Совета Федерации.

Как известно, Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального СобранияРоссийской Федерации», который былподписан Президентом РФ 5 декабря1995 г., предусматривал замещение мест вСовете Федерации по должности главамизаконодательных (представительных) иглавами исполнительных органов государственной власти субъектов федерации.Недостаток этого закона заключался втом, что члены Совета Федерации, будучивесьма обременены обязанностями по87своей основной должности, физическине могли уделять должное время работе впалате.5 августа 2000 г.

президент подписалвторой ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального СобранияРоссийской Федерации», согласно которому каждый субъект Федерации имеет вверхней палате по два представителя, изкоторых один выбирается законодательным собранием, а второй назначается высшим должностным лицом субъекта Федерации. Здесь следует отметить, что, как показывает мировой опыт, форма выборов депутатов верхней палаты отнюдь не служиткритерием оценки политического режимапо шкале «демократия – авторитаризм –диктатура».

Например, если члены сенатаСША избираются путём всеобщего голосования, депутаты бундесрата ФРГ назначаются правительствами земель.Особо важное значение для перспективроссийской государственности имелимеры, принятые высшим руководствомстраны после бесланской трагедии 1 сентября 2004 г., которая воочию показала реальность и масштабы внутренних угроз национальной безопасности России.Впрочем, было бы не совсем корректносвязывать реформу всецело с этим событием, поскольку оно лишь послужилосвоего рода последним толчком, заставившим руководство страны обнародовать её. Главная цель реформирования состояла в необходимости восстановлениявластной вертикали, повышения ответственности региональных руководителейперед федеральным центром и эффективности системы государственного управления всех уровней, а также создании благоприятных условий для формированияполноценной партийной системы.

В результате этой перестройки органы исполнительной власти в центре и на местахдолжны заработать как целостный соподчинённый единый организм.В качестве одного из шагов для достижения данной цели президент предложилотменить систему выборов губернаторовпутём всенародных выборов и установитьпорядок их избрания региональнымипарламентами по представлению главыгосударства. Как показал опыт последующих лет, данное решение вполнеоправдало себя как выверенный и разумный шаг в направлении укреплениявластной вертикали, совершенствования88ÂËÀÑÒÜвсей системы органов государственнойвласти и повышения эффективности ихдеятельности.Впрочем, выборность глав администраций регионов также не всегда и не обязательно служит критерием демократичности государства. Из крупных федерацийгубернаторы штатов избираются в такихпрезидентских республиках, как Бразилия,Мексика и США.

Что касается другихстран, то главы провинций или штатовлибо представляют на своём уровне суверена (Канада и Австралия), либо избираются законодательными собраниямиземель (соответственно, губернаторы ипремьер-министры земель в таких парламентских федеративных республиках, какАвстрия и Германия), либо местными правительствами – в Швейцарии и Бельгии.В федеративной Индии губернаторы назначаются президентом по рекомендациипремьер-министра.

В большинстве унитарных государств главы регионов, где таковые имеются, назначаются центральными правительствами или министерствами внутренних дел. Таким образом,опыт относительно стабильных на протяжении долгого времени стран не позволяет делать выводы о прямой и однозначнойзависимости того или иного способа организации власти в регионах от формыправления и территориального устройства государства.Другой мерой совершенствования иукрепления российской государственнойвласти стала замена смешанного типа выборов пропорциональным типом выборовдепутатов в Государственную Думу по партийным спискам.

Вполне естественно, чтоэти меры в обществе, научных и политических кругах вызвали широкий резонанс,споры и дискуссии. По мнению оппонентов Путина, принятые законы о новомпорядке избрания губернаторов противоречат Конституции и являются отходом отдемократических норм, утвердившихся в90-х гг. при президенте Б.Н. Ельцине.