Диссертация (Правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления с государственными и региональными органами власти в Испании), страница 28

Основным принципомвзаимодействияявляетсяпринципавтономии, которыйобеспечиваетопределенный уровень независимости местных органов при осуществленииими своих полномочий, а также определяет правовой статус местных органовкаксамостоятельныхоргановвластипривзаимодействиисгосударственными и региональными органами власти.Объем полномочий органов местного самоуправления, их количество,порядок наделения ими, делегирование полномочий — определяютсодержание местной автономии.Общей задачей и конечной целью государственных и региональныхорганов власти в вопросе регулирования полномочий органов местногосамоуправления является не только наделение их полномочиями, но икачественный результат — услуги, которые органы местного самоуправленияоказывают местному населению при осуществлении их полномочий, должнысоответствовать законодательству, интересам местного населения и общемунаправлению деятельности государства. Для обеспечения интересов всехсубъектов муниципальных правоотношений — прежде всего местных,региональных, государственных органов, а также населения — испанскоезаконодательствопредусматриваетразличныеформывзаимодействияместных, региональных и государственных органов власти.139На необходимость взаимодействия органов власти различных уровнеймежду собой указывает прежде всего Конституция Испании, которая в статье103 закрепила, что публичная администрация беспристрастно служит общиминтересам и действует в соответствии с принципами эффективности,иерархии, децентрализации, деконцентрации и координации.В этой связи профессор университета Эстремадуры Хуан СантамарияПасторотметил,чтоправовое регулированиемежадминистративныхотношений является логическим следствием структурирования власти,закрепленного Конституцией, и оно должно опираться прежде всего напринцип солидарности как основополагающего критерия общественнойжизни241.Конституционный суд Испании также неоднократно указывал нанеобходимость взаимодействия органов власти различного уровня, отметив,в частности, что следствием права на автономию для органов властиразличных территориальных образований является солидарность междуними, что является основой национального единства242, а также то, чтонеобходимость взаимодействия между органами власти различных уровнейне устанавливается в отношении конкретных вопросов, она вытекает изсамой формы территориальной организации государства, установленнойКонституцией Испании243.В Постановлении 27/1987 Конституционный суд Испании отметил, чтоединство системы, состоящей из различных автономных образований, атакже принцип административной эффективности, установленный в статье103Конституции, позволяют, а иногда и обязывают законодателяустанавливать формулы взаимоотношений между различными органамивласти при исполнении ими своих полномочий244.Juan Alfonso Santamaría Pastor.

Fundamentos de Derecho Administrativo. Madrid, Editorial Ceura, 1988. С.272-273.242Sentencia del Tribunal Constitucional 25/1981, de 14 de julio // Boletín Oficial del Estado. 1981. № 193.243Sentencia del Tribunal Constitucional 16/1992, de 10 de febrero // Boletín Oficial del Estado. 1992. № 54.244Sentencia del Tribunal Constitucional 27/1987, de 27 de febrero // Boletín Oficial del Estado.

1987. № 71.241140Основнымиформамивзаимодействияоргановместногосамоуправления с государственными и региональными органами являютсясотрудничество и координация — в испанском законодательстве июридической доктрине выделяются в первую очередь именно эти формывзаимодействия, а также отдельные элементы, относящиеся к контролю состороныоргановвластигосударстваиавтономныхсообществзадеятельностью местных органов по определенным вопросам.Основное отличие данных форм взаимодействия между собойзаключается в степени их негативного влияния на местную автономию,иными словами, на ограничение местной автономии. Различается и порядокприменения указанных форм взаимодействия.Отметим, что для всех форм взаимодействия Закон 7/1985 в статье 55устанавливает ряд общих требований.

Так, государственные, региональные иорганы местного самоуправления во взаимоотношениях друг с другомдолжны:— уважать законное исполнение другими органами власти своихполномочий и последствия, наступающие в результате такого исполнения;— учитывать при осуществлении своих полномочий совокупность всехпубличных интересов и, в частности, в тех вопросах, управление которымитакже осуществляют другие органы;— оценивать влияние своих действий (с бюджетной и финансовойточки зрения) на деятельность других органов власти;— упрощать процесс информирования других органов о своихдействиях, когда информация необходима этим органам для болееэффективного осуществления своих полномочий;—обеспечиватьвпределахсвоихполномочийнеобходимоевзаимодействие и поддержку иным органам, если они нуждаются в этом дляосуществления своих полномочий.Другими словами, органы власти всех уровней при осуществлении имисвоих полномочий должны уважать деятельность других органов и по141возможности упрощать для других органов осуществление ими своихполномочий.Характеризуя формы взаимодействия, Хуан Луис Веларде обоснованноуказал, что сотрудничество и координация являются инструментами,направленными на обеспечение гибкости и устранение недостатков системыраспределения полномочий без изменения принадлежности полномочийтому или иному органу.

Он же отметил, что, с точки зрения конституционнойдоктрины,последствияивлияниеэтихформвзаимодействиянеравнозначно245.Такого же подхода придерживается Конституционный суд Испании. ВПостановлении 214/1989 он указал, что сотрудничество прежде всегохарактеризуется добровольностью, в то время как при координацииприсутствуют элементы обязательности, в связи с чем в таких отношенияхпроявляются признаки того, что координирующий орган имеет как бы некоепревосходство над органом координируемым246.В этой связи координация может рассматриваться как своего родамеханизмцентрализованногоуправления.Тогдакаксотрудничествопредставляет собой наиболее децентрализованную форму взаимодействияорганов местного самоуправления с государственными и региональнымиорганами.

При сотрудничестве в меньшей степени проявляются признакитакого типа правоотношений, как отношения «власть — подчинение»,поскольку при этой форме взаимодействия государственные, региональные иорганы местного самоуправления выступают как самостоятельные и равныеорганыпубличнойвласти.Рассматриваемыеформывзаимодействияотличаются не только по степени влияния на местную автономию, но и поприменениюцентрализованныхидецентрализованныхмеханизмовуправления в государстве.Juan Luis de la Vallina Velarde.

La administración local en el Principado de Asturias: relaciones con laComunidad Autónoma. C. 1182-1183.246Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 de diciembre // Boletín Oficial del Estado. 1990. № 10.245142Встатье57Закона7/1985установлено,чтоэкономическое,техническое и административное сотрудничество между местными органамивласти и государственными и региональными органами как по вопросамместного значения, так и вопросам, затрагивающим общие интересы, должноосуществлятьсянадобровольнойосновевформеипорядке,предусмотренных законом, которое может осуществляться посредствомобъединенийиподписанниямеждунимисоглашений.Подписаниесоглашений и образование объединений в рамках сотрудничества междуместными органами власти и государственными и региональными органамидолжноповышать эффективность публичногоуправления, устранятьдублирование полномочий и соответствовать законодательству о бюджетнойстабильности и финансовой ответственности.Законодательно установлено, что образование различных объединенийв рамках сотрудничества может иметь место только в случае, еслисотрудничествонеможетосуществлятьсяпосредствомподписаниясоглашений, и только при условии экономической эффективности (инымисловами,образованиеобъединенийдолжноспособствоватьболееэффективному распределению ресурсов).

В любом случае должно бытьподтверждено, что образование объединений не ставит под угрозуфинансовуюустойчивостьбюджетасоответствующегоместногообразования, а также самого объединения, и что после образования такогообъединения не потребуется больше ресурсов, чем было запланировано доего образования.Законом предусмотрены механизмы обеспечения сотрудничества, вкачестветаковогосоздаетсяпостояннодействующийорганпосотрудничеству между государственными и местными органами власти —Национальная комиссия по делам местных органов под председательствомминистра государственного управления, и в нее входит равное количествопредставителейгосударственныхоргановиоргановместногосамоуправления.143КполномочиямКомиссииотносятся:подготовкаотчетапозаконопроектам и проектам иных нормативных правовых актов, касающихсядеятельностиместныхорганов;выработкапозицииповопросурасформирования органов местного самоуправления; внесение предложенийи рекомендаций по правовому регулированию деятельности органовместного самоуправления, в том числе предложений о присвоении илиделегировании полномочий местным органам власти.Комиссия вправе ходатайствовать перед уполномоченными органами оподаче ими обращений в Конституционный суд Испании о признаниинеконституционными законов государства или автономных сообществ.Причем данное право может быть реализовано как Комиссией в целом, так ипредставителями местных образований в Комиссии.Инструментом сотрудничества могут быть образуемые государствоморганы по сотрудничеству с местными органами власти.

Данные органы,являющиеся исключительно совещательными или консультативными, могутбыть образованы на региональном или провинциальном уровне. По сферамвзаимодействия они могут иметь общий или отраслевой характер. В целяхукрепления сотрудничества между государственными и местными органамивласти по вопросам инвестиций и оказания услуг, правительство вправесоздавать в каждом автономном сообществе территориальную комиссию поделам местной администрации. Государственные и региональные органывласти вправе принимать участие в работе соответствующих органов повзаимодействию с местными органами власти. В любом случае орган власти,в полномочия которого входит подготовка и утверждение инструментовпланирования, должен предоставлять иным органам возможность участия вданном процессе для учета интересов всех соответствующих органов.В законах автономных сообществ о местном самоуправлении, какправило, также содержатся положения о взаимодействии между органамивласти автономных сообществ и местными органами власти.

Например,такому взаимодействию посвящен раздел 9 Закона 1/1998 от 04.06.1998 «О144местном режиме в Кастилии и Леоне». Закон 1/1988 устанавливает общиеположения о взаимодействии региональных органов власти с местнымиорганами, положения о координации, а также положения о Совете посотрудничеству в Кастилии и Леоне. К полномочиям данного советаотнесены: изучение проектов нормативных актов, затрагивающих интересыорганов местного самоуправления, особенно в части полномочий местныхорганов; изучение инструментов планирования, затрагивающих интересыорганов местного самоуправления; изучение правовых актов органовместногосамоуправления,наоснованиикоторыхвправительствоавтономного сообщества поступают требования о роспуске органов местногосамоуправления, а также ряд других полномочий.Вавтономныхсообществахтакжепринимаютсянормативныеправовые акты, регулирующие вопросы сотрудничества с местнымиорганами власти в отдельных отраслях, в частности, в правовой247 иналоговой248 сферах.