Автореферат (Правовое регулирование отчетной стадии бюджетного процесса), страница 3

Правовые акты, издаваемые финансовыми органами,организующимиисполнениефедеральногобюджета,бюджетовгосударственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РоссийскойФедерации и местных бюджетов по вопросам бюджетного учёта формируюттретий уровень. Четвертый уровень правового регулирования составляютправовые акты, издаваемые с учетом отраслевых особенностей главнымираспорядителями средств соответствующего бюджета в соответствии сактами органов, организующих исполнение соответствующего бюджета. Кпятому уровню относятся внутренние акты бюджетных учреждений(получателей бюджетных средств).15При рассмотрении документов (форм) бюджетной отчетности вдиссертацииисследованыособенностиправовогорегулированияихформирования различными участниками бюджетного процесса.Ключевое место среди бюджетной отчетности занимает отчет обисполнении бюджета, который имеет ту же структуру и бюджетнуюклассификацию, что и сам бюджет (но не закон (решение), которым этотбюджет утвержден).В бюджетных правоотношениях в ряде случаев происходит смешениепонятий «отчет об исполнении бюджета» и «проект закона (решения) обисполнении бюджета», например при правовом регулировании вопросов«отклонения отчета об исполнении бюджета», под которым имеется ввидуотклонение именно проекта закона (решения) об исполнении бюджета.Во втором параграфе «Организационно-правовые основы составленияивнешнейотношений,проверкибюджетнойвозникающиемеждуотчетности»участникамирассмотреныбюджетногогруппыпроцессасоответствующего бюджета, направленные на формирование бюджетнойотчетности конкретного публично-правового образования.Бюджетный кодекс Российской Федерации не включает в настоящеевремя норм о том, по каким правилам и стандартам следует проводитьвнешнюю проверку и готовить заключение на отчет: все эти вопросыфактическиотнесеныккомпетенциивнешнегоаудитора.Какпредставляется, заключение на отчет об исполнении бюджета внешний органфинансового контроля может подготовить и без сплошной ежегоднойпроверкибюджетнойотчетностикаждогоглавногоадминистраторабюджетных средств, опираясь, например, на результаты прошлогоднейпроверки, уровень и качество внутреннего аудита, качество финансовогоменеджмента.Вполнеприемлемойявляетсявыборочнаяпроверкадеятельности главных администраторов бюджетных средств, заключающаясяв проверке или отдельных направлений его деятельности или отдельных16администраторов бюджетных средств, находящихся в ведении главногоадминистратора.Диссертант на основе анализа заключений Счетной палаты РоссийскойФедерации на годовые отчеты об исполнении федерального бюджета пришелк выводу, что заключение Счетной палаты Российской Федерации по отчетуоб исполнении федерального бюджета синтезирует в себе заключениесобственнонаотчетобисполнениифедеральногобюджета,гдеанализируется достоверность его показателей, а также заключение наисполнение бюджета в отчетном периоде, в котором подвергается анализудеятельность органов государственной власти Российской Федерации поисполнениюфедеральногозаконаофедеральномбюджетенасоответствующий год и ее результаты.

Такая двойственность содержаниязаключений Счетной палаты Российской Федерации, и, соответственно,наличие двух объектов правоотношений (отчет об исполнении бюджета,информация об исполнении бюджета и его результаты) на этапе внешнейпроверки Счетной палатой Российской Федерации годового отчета обисполнении федерального бюджета, отражаются и на этапе утвержденияотчета об исполнении федерального бюджета.В параграфе третьем «Рассмотрение и утверждение отчета обисполнениибюджета»подчеркивается,чторассмотрениеотчетавпредставительном органе – ключевой этап отчетного процесса, в ходекоторого происходит обсуждение показателей отчета об исполнениибюджета и принимается решение по отчету в форме закона (решения).По своему содержанию закон (решение) об исполнении бюджета недолжен содержать никаких общеобязательных правовых норм, имеяисключительно политическое значение в системе разделения властей назаконодательную,исполнительнуюисудебную.Правоваясущностьуказанного закона связана с его значением в бюджетном процессе.Утверждениебюджетазаконодательныморганомявляетсячастьюпрерогатив законодателя, утверждение закона об исполнении бюджета17предстает как механизм реализации прав законодателя в области бюджета иконтроля за его исполнением.Закон об исполнении бюджета можно определить как правовой акт,принимаемый ежегодно законодательным (представительным) органом,имеющий исключительно ретроспективный характер и характеризующийисполнение бюджета по доходам, расходам и источникам финансированиядефицита бюджета в отчетном финансовом году.В третьей главе «Совершенствование правового регулированияотчетной стадии бюджетного процесса», состоящей из двух параграфов,определены источники и направления развития правового регулированияотчетной стадии бюджетного процесса в Российской Федерации.Параграф первый «Факторы развития правового регулированияотчетнойстадиирегулированиебюджетногоотчетнойпроцесса»стадии,равнопоказывает,какичтоправовоекакой-либосферыобщественных отношений, развивается под влиянием интересов участниковэтих отношений, уровня экономического развития, накопленного опыта,всего того, что можно назвать первичными (реальными) источниками права,выступающими движущей силой для вторичных (формально-юридических)источников права1.К указанным первичным источникам права можно отнести общиепринципы и достижения, выработанные:зарубежными странами в сфере правового регулирования отчетнойстадии бюджетного процесса;международными организациями в своих рекомендациях (стандарты,кодексы, руководства);коммерческим сектором в аналогичных отношениях;отечественным опытом правоприменения и правового регулирования.Общим для указанных факторов является то, что они аккумулируютопыт1значительногоколичествасубъектовотчетности,используютМарченко М.Н.

Источники права: учеб. пособие. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С. 50 – 53.18одинаковую терминологию (отчет, финансовая отчетность, бухгалтерскийучет, внешний и внутренний аудит).Указанные факторы могут дать основания для выводов о направленииразвития отчетной стадии бюджетного процесса в России.Для отечественного опыта правового регулирования отчетной стадиибюджетного процесса уже известно изучение и использование лучшегозарубежного опыта в бюджетной сфере и, в частности, в сферегосударственнойотчетности.В.А.Лебедевотмечал2,что«сцельюпреобразования контрольной и счетной части в 1856 г. был командирован заграницу В.А.Татаринов для изучения системы отчетности».

По итогам егокомандировки в 1858 году императору Александру II был представлен планреформы бюджетного, кассового и ревизионного устройства, а 22 мая 1862года на его основе императором были утверждены Правила о составлении,рассмотрении, утверждении и исполнении Государственной росписи иФинансовых смет министерств и главных управлений3, установившие вРоссиипринципединствакассы,изменившиепорядоксоставленияфинансовых смет и отчетности по ним.Закономерностью в правовом регулировании отчетной стадии взарубежных странах прежде всего с англо-саксонской правовой системойстало составление и представление государственной финансовой отчетностина основе метода начислений. Как следствие применения метода начислений,в законодательство этих стран включаются нормы об обязанностиправительства формировать и представлять парламенту не только собственноотчет об исполнении бюджета, составляемый по кодам бюджетнойклассификации на кассовой основе, но и отчет о финансовом положении(баланс) публично-правового образования.2Лебедев В.А.

Финансовое право. Учебник. – М.: «Статут» (серия «Золотые страницы финансового праваРоссии» под ред. А.Н.Козырина), 2000. С. 1683Иловайский С.И. Учебник финансового права. – Одесса: Издание Е.С.Иловайской, 1912. С. 24919На примере отчетной стадии бюджетного процесса прослеживаетсяпроцесс «выравнивания» правового регулирования финансовой отчетностигосударств в различных странах.Зарубежный опыт показывает, что система правового регулированияотчетной стадии должна удовлетворять не только информационные интересызаконодателей, но и неограниченного круга лиц – в первую очередьизбирателей,представителямикоторыхсобственноиявляютсязаконодательные (представительные) органы.

Вместе с развитием средствкоммуникациистоитзадачаудовлетворенияинтересовизбирателейнепосредственно, а не опосредованно через представительные органы.Поэтому законодательные акты по вопросам представления государственнойфинансовой отчетности все в большей степени начинают регулировать нетолько отношения органов исполнительной власти с законодательной(представительной) властью, но и с неограниченным кругом потенциальныхпользователей финансовой отчетности публично-правовых образований.Для совершенствования правового регулирования отчетной стадиинеобходимо осуществлять мониторинг развития аналогичных, схожихотношений в других странах, обеспечивать их сравнение с имеющимсяправовым регулированием и фактическими отношениями в данной сфере. Набазе такого сравнения законодатель, органы государственной власти, могутприниматьобоснованныерешенияпоизменениюдействующегозаконодательства.Такой подход в отношении отчетной стадии обоснован, поскольку:во первых, имеется схожесть интересов, проявляемых к финансовойотчетностигосударствасосторонывсехвнешнихпользователей(законодателя, общества, кредиторов публично-правовых образований,экспертов), независимо от их резидентности;во вторых, бухгалтерский учет, лежащий в основе отчетности офинансовом положении и финансовой деятельности, имеет объективный20характер, будь это корпорация или государство (публично-правовоеобразование);втретьих,существуетпотребностьсопоставленияфинансовойдеятельности государств друг с другом (как в целом, так и по отдельнымнаправлениям).Зарубежныйопыттакжедемонстрирует,насколькоосторожнозаконодатель может относиться к нововведениям при проведении бюджетнойреформы, давая правоприменителям значительный период времени дляпонимания и адаптации к новеллам бюджетного законодательства.Во втором параграфе «Направления совершенствования правовогорегулирования отчетной стадии бюджетного процесса» в качестве движущейсилыдальнейшегосовершенствованияотчетнойстадиибюджетногопроцесса рассматривается удовлетворение запросов не только и не столькоисключительно законодательных (представительных) органов, скольконеограниченного круга пользователей информации о публичных финансах,то есть по своей сути – всех групп общества.