Автореферат (Правовое регулирование отчетной стадии бюджетного процесса)

На правах рукописиАртюхин Роман ЕвгеньевичПравовое регулирование отчетной стадиибюджетного процесса12.00.14 – административное право, финансовое право,информационное правоАвторефератдиссертации на соискание ученой степеникандидата юридических наукМосква - 20082Работа выполнена на кафедре финансового права Государственногоуниверситета – Выcшей школы экономикиНаучный руководительОфициальные оппоненты:Ведущая организация:доктор юридических наук, профессорКозырин Александр Николаевичдоктор юридических наук, профессорШепенко Роман Алексеевичкандидат юридических наук, доцентСоколова Эльвира ДмитриевнаСаратовская государственная академия праваЗащита состоится 17 сентября 2008 года в 13.30 на заседаниидиссертационного совета Д 212.123.02 при Московской государственнойюридической академии, г.Москва, 123995, ул.

Садовая Кудринская, 9, залзаседаний Ученого совета.С диссертацией можно ознакомитьсягосударственной юридической академии.вбиблиотекеМосковскойАвтореферат разослан 14 августа 2008 года.Ученый секретарьдиссертационного совета,доктор юридических наук,профессорН.А.Михалева3I.

Общая характеристика диссертационной работыАктуальность темы исследованияВнастоящеевремяповышаетсязначениеивостребованностьфинансовой отчетности публично-правовых образований не только состороны законодательных (представительных) органов, но и со стороныиных пользователей – контрольных органов, кредиторов публично-правовыхобразований, экспертов, аналитиков, всего общества в целом.До начала 2000 года отчетная стадия бюджетного процесса не имелаадекватногосовременнымусловиямправовогорегулирования.Совступлением в силу с 2000 года Бюджетного кодекса Российской Федерациизаконодательно были урегулированы вопросы представления отчетов обисполнении бюджетов и законов (решений) по ним исполнительнымиорганами представительным (законодательным) органам.

Опыт отчетнойстадии бюджетного процесса в период с 2000 по 2007 год показал недостаткиправового регулирования отчетной стадии бюджетного процесса и привел кнеобходимости изменения положений Бюджетного кодекса РоссийскойФедерации, которые вступили в силу с 1 января 2008 года.Правоприменительная практика показывает, что отчетная стадиябюджетного процесса становится все менее формальной, вызывающей всебольший интерес со стороны представительных органов и общества в целом.Отчетная стадия бюджетного процесса становится более политическинапряженнойстадией,накоторойисполнительныеорганыдолжныотчитаться перед представительными органами об исполнении бюджета,утвержденного соответствующим представительным органом.В бюджетах публично-правовых образований в Российской Федерацииаккумулируется финансовые ресурсы, составляющие примерно 2/5 ВВПстраны (данные за 2007 год).

Удовлетворить интерес к информации ореальном положении в сфере публичных финансов и финансовом состоянии4публично-правовых образований призвана бюджетная отчетность, правовоерегулирование формирования, внешней проверки и утверждения которойосуществляетсябюджетнымпотребностейвнешнихобразованийнеобходимозаконодательством.пользователейДляотчетностиобеспечитьдолжныйудовлетворенияпублично-правовыхуровеньправовогорегулирования, который бы позволял обеспечить формирование публичноправовыми образованиями полной, прозрачной, достоверной и понятнойфинансовой отчетности.В связи с изложенным представляется актуальным и своевременнымтеоретическая разработка вопросов, касающихся правового регулированиясоставления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетнойотчетности публично-правовых образований.Объектом диссертационного исследования являются общественныеотношения, возникающие на отчетной стадии бюджетного процесса.Предмет диссертационного исследованияПредметом диссертационного исследования выступают бюджетноезаконодательство и иные нормативные правовые акты, регулирующиеотношения, складывающиеся в связи с составлением, представлением,внешней проверкой, рассмотрением и утверждением отчета об исполнениибюджета и иных форм бюджетной отчетности, документы и материалыправоприменительной практики, зарубежное законодательство и зарубежныйопыт, теоретические и практические проблемы развития отчетной стадиибюджетного процесса.Цели диссертационного исследованияЦельюдиссертационногоисследованияявляетсякомплексноеисследование правового регулирования отчетной стадии бюджетногопроцессавРоссийскойФедерации,атакжеанализособенностейправоотношений, возникающих на этой стадии бюджетного процесса.5Реализацияпоставленнойцелипозволяетвыявитьимеющиесянедостатки в сфере правового регулирования отчетной стадии бюджетногопроцесса и предложить конкретные меры по их устранению.Задачи диссертационного исследования:раскрыть значение отчетной стадии в бюджетном процессе;установить и исследовать объекты бюджетно-правовых отношений наотчетной стадии бюджетного процесса, а также их субъекты;провести анализ практики составления, рассмотрения, внешнейпроверкииутверждениябюджетнойотчетностипублично-правовыхобразований;выявить недостатки, существующие при составлении, рассмотрении,внешней проверки и утверждении бюджетной отчетности публичноправовых образований;исследовать правовое регулирование бюджетного учета в РоссийскойФедерации;дать определение понятию «закон об исполнении бюджета»;разработатьрекомендациипосовершенствованиюправовогорегулирования отчетной стадии бюджетного процесса.Научная разработанность темыОтчетнаястадиябюджетногопроцессакакобъектнаучныхисследований, в отличие от дореволюционных ученых, скупо представлена втрудах советских ученых.

Такое положение можно объяснить тем, чтозначение и роль отчетной стадии в бюджетном процессе неразрывно связаныстемзначениемиролью,которуюзанимаетзаконодательный(представительный) орган власти в системе государственной власти.В трудах современных ученых-правоведов исследуются отдельныеаспекты отчетной стадии бюджетного процесса и финансовой отчетностипублично-правовых образований, однако количество публикаций и широтаподнимаемых вопросов не представляется адекватной значению отчетнойстадии бюджетного процесса в правовом государстве.6В своей работе автор опирался на научные исследования какроссийских и советских ученых в области финансового права, так изарубежных авторов, исследовавших вопросы бюджетного права.

В основуисследования отчетной стадии бюджетного процесса как институтабюджетного права легли труды ученых по общей теории права.В дореволюционных исследованиях вопрос формирования, проверки иутверждения отчета об исполнении бюджета занимал заметное место висследованиях К.И.Арнольда, В.А.Татаринова, И.Х.Озерова, З.П.Евзлина,С.И.Иловайского, В.А.Лебедева, Л.Н.Яснопольского, Л.В.Ходского.В советский период к вопросам составления и утверждения отчета обисполнениибюджетаобращалисьтакиевидныеученыевобластифинансового права, как В.В.Бесчеревных, М.И.Боголепов, Л.К.Воронова,М.И.Пискотин, Е.А.Ровинский, Н.Н.Ровинский, Р.О.Халфина, С.Д.Цыпкин.Среди современных исследователей необходимо выделить такихученых-правоведов в области финансового права, как Н.М.Артемов,Е.М.Ашмарина, О.В.Болтинова, О.Н.Горбунова, Е.Ю.Грачева, М.В.Карасева,А.Н.Козырин, Д.Л.Комягин, Т.В.Конюхова, Ю.А.Крохина, И.И.КучеровА.Г.Пауль, Г.В.Петрова, И.В.Рукавишникова, С.В.Степашин, Н.И.Химичева,С.М.Шахрай, С.О.Шохин, А.А.Ялбулганов, в трудах которых содержатсяположения, относящиеся к отчетной стадии бюджетного процесса.Методологическая основа исследованияМетодологическую основу исследования составили современныеобщенаучные и частнонаучные методы познания, включающие системный,логический,историко-правовой,сравнительно-правовой,формально-юридический и другие.

В процессе толкования конкретных юридическихконструкций и норм широко использовались приемы формальной логики илексико-грамматического анализа.Учитывая комплексный характер затронутых проблем, в работеиспользованы труды юристов в области теории государства и права.7Научная новизна диссертационного исследованияВ работе выявляется содержание отношений, возникающих наотчетной стадии бюджетного процесса, выделяются объекты бюджетныхправоотношений.На основе проведенного исследования автор раскрывает правовуюсущность закона об исполнении бюджета.Впервые осуществляется комплексное исследования всего массиванормативныхактов,регулирующихотношенияпосоставлению,рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета, а такжезарубежный опыт отчетной стадии бюджетного процесса. Проанализированосодержание законов об исполнении бюджетов (федеральных законов изаконов субъектов Российской Федерации), сделаны выводы о наличии такназываемых «бюджетных загромождений», количество которых за последнеевремя значительно сократилось.В работе сделаны предложения по совершенствованию правовогорегулирования отчетной стадии бюджетного процесса, направленные наобеспечение подотчетности исполнительной ветви власти законодательной(представительной).На защиту выносятся следующие основные положения и выводы,отражающие научную новизну работы:1) объектами правоотношений на отчетной стадии являются:а) информация об исполнении бюджета;б) документы, установленные бюджетным законодательством и иныминормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные отношениянаотчетнойстадиибюджетногопроцесса(документыбюджетнойотчетности, закон (решение) об исполнении бюджета);в) действия участников бюджетного процесса на отчетной стадиибюджетного процесса по составлению и внешней проверке годового отчетаоб исполнении бюджета (в абсолютных правоотношениях).8При этом первые две группы объектов правоотношений отделимы отматериального содержания самих бюджетно-процессуальных отношений наотчетной стадии бюджетного процесса;2) на примере отчетной стадии бюджетного процесса обоснованоположение о подразделении стадии бюджетного процесса на этапы, апоследних – на ступени;3) в настоящее время существует пять соподчиненных друг другууровнейправовогорегулированиябюджетногоучетаибюджетнойотчетности в Российской Федерации;4) бюджетная отчетность публично-правового образования определенакак единая система данных об имущественном и финансовом положениипублично-правовогообразованияиорезультатахегофинансовойдеятельности, периодически составляемая на основе данных бюджетногоучета по установленным формам;5) новым объектом бюджетных правоотношений в связи с реализациеймеханизмов бюджетирования, ориентированного на результат, становитсяинформация как о деятельности по исполнению бюджета, так и еёрезультатах.