Автореферат (Программно-стратегические документы в государственной политике Российской Федерации институциональный анализ), страница 3

Задача режима по сохранению политического статус-квопрепятствует институционализации программно-стратегических документов, чтовыражается в потере ими политической автономии и влияния на государственнуюполитику. Создаваемые как средство модернизации экономической политики,стратегические документы в России постепенно оказываются встроенными вовластную вертикаль и таким образом теряют потенциал института развития.Хронологические рамки исследования9Исследование рассматривает период с 1999 года (когда было проведеноформулирование первой в современной России стратегии до 2010 года – ПрограммыГрефа) до 1 июля 2013 года.Методологические и теоретические основы исследованияИсследование строится на применении ряда качественных методов в рамкахинституционального подхода.

Нормативно стратегические документы имеютпотенциалвлиятьнаповедениеобщественныхакторов:органоввласти,общественных групп и индивидов. Способность стратегических документовоказывать влияние на поведение и эффективность работы государственных органовпозволяет изучать их как общественный институт. Следуя Д.Норту, Д.Марчу,О.Уильямсону, Д.Олсену, институты рассматриваются как заданные людьмиправила или рамки, которые структурируют человеческие взаимодействия вобществах, влияют на поведение, организационные процессы и принятие решений вобществе33. Институты устойчиво автономны от индивидуальных предпочтений,они не зависят от политических персоналий и внешних обстоятельств34.

Реализациягосударственной политики рассматривается как создание институтов, призванныхисполнять соответствующие государственные задачи35, политический режим – каксовокупностьсоставляющихегоинститутов36.Законодательныерамкифункционирования институтов – составной элемент самих институтов37 и частьинфраструктурыэкономическогоразвития38.Одновременнопризнаетсяопределяющее влияние институционального контекста (institutional environment) и33North D. Institutions, Institutional Changes, and Economic Performance. - Cambridge: Cambridge University Press, 1990;Williamson O.E. The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead // Journal of economic literature.

2000.Т.38. №3. С.595-613.34March, J.G., and J.P. Olsen Elaborating the “new Institutionalism” // В кн.: The Oxford handbook of political institutions. –Oxford: Oxford University Press, 2006. С.3-2035Olsen J.P. Governing through Institution Building: Institutional Theory and Recent European Experiments in DemocraticOrganization. – Oxford: Oxford University Press, 2010; Hall, P.A., и R.C. Taylor Political Science and the Three NewInstitutionalisms // Political Studies. 1996. Т.44.

№5. С.936-57.36Acemoglu D., и J.A.Robinson The Economic Origins of Dictatorship and Democracy. - Cambridge: Cambridge UniversityPress, 2006; Tsebelis G. Veto Players: How Political Institutions Work. - Princeton: Princeton University Press, 2002.37Eggertsson T.

The Old Theory of Economic Policy and the New Institutionalism // World Development. 1997. Т.25. №8.С.1187; Tinbergen J. Economic Policy: Principles и Design. - North-Holland, 1956.38Posner R.A. Creating a Legal Framework for Economic Development // The World Bank Research Observer. 1998. Т.13.№1. С.1-11.10политического режима на функционирование институтов39. При изучении институтастратегического управления в России учитывается нахождение страны в стадииполитического транзита40 и отнесение России к группе т.н. гибридных политическихрежимов.

Ключевые черты гибридных политических режимов - сосуществованиедемократическихприспособленияиавторитарныхинститутов,процессовпреждевсегоиинститутов,демократических,ифеноменподзадачиполитического режима. В работе также применяется подход к институтамН.Филипса, Т.Лоуренса и С.Харди, исследующий взаимодействие институтов иобщественного дискурса41. Рассмотрение работы со стратегическими документамипроводится с позиций трехмерного взгляда на власть С.Льюкса: властныеотношения осуществляются по поводу контроля «над политической повесткой и отех способах, которые позволяют держать потенциальные вопросы за рамкамиполитического процесса»42.

Фокус власти переключается с принятия илинепринятия решений на контроль над политической повесткой и фиксациейлатентныхконфликтов.Стратегическиедокументыявляютсяносителемполитической повестки, а процесс формулирования документов – преодолениемконфликтующих позиций общественных акторов по вопросу долгосрочныхприоритетов развития и способов их достижения и формированием общественногоконсенсуса43.Вданнойдиссертациианализинституциональнойорганизацииформулирования и реализации стратегических документов в системе принятиягосударственных решений в России содержит:1.

Выявление институциональной организации работы со стратегическимидокументами в СССР, странах БРИКС (Индия, Китай, Бразилия) и ОЭСР (Япония,39Peters B.G. Institutional Theory in Political Science. 3rd Edition: The New Institutionalism. - New York: BloomsburyAcademic, 2011.; Peters B.G. Institutional Theory in Political Science: The “New Institutionalism. - London: Pinter, 1998;Voigt S. How (not) to measure institutions // MAGKS Pap.

Econ. 2009. Т.2009 с.37; Glaeser E.L. и др. Do Institutions CauseGrowth? // J. Econ. Growth. 2004. Т. 9. № 3. С.271–303.40Мельвиль А.Ю. О траекториях посткоммунистических трансформаций // Полис. 2004. № 2. С. 64-75.41Phillips N., T.B. Lawrence, и C.Hardy Discourse and Institutions // Academy of Management Review. 2004.

Т.29. №4.С.635-52.42Льюкс С. Власть. Радикальный взгляд. М.: ИД ГУ – ВШЭ, 2010. С.40.43Wilson D. Strategy as Decision Making // В кн. Images of Strategy. Eds. S. Cummings и D. Wilson. - Oxford: Blackwell,2003. С.383-41011Норвегия, Великобритания, Южная Корея, Франция). Эта часть выявляет, каквыстраивается институт выработки долгосрочных национальных стратегий вреальных политических условиях разных политических режимов и экономическихмоделей;2. Анализ законодательных актов, регулирующих работу со стратегическимидокументами и формирующих этот институт в России: определение нормативногоместоположения стратегических документов в формулировании государственнойполитики в России;3. Анализ участия общественных акторов в формулировании и мониторингеисполнения стратегических документов в России;4.

Выявление повестки дня стратегических документов в России путемпроведения контент-анализа стратегических документов;5. Изучение влияния стратегических документов на общественные процессы вРоссии посредством анализа медиа среды вокруг стратегических документов.Эмпирическая база исследованияЭмпирическая база состоит из нескольких частей. Собраны данные изаконодательныедокументыправительств,ОрганизацииЭкономическогосотрудничества и развития и Всемирного банка об институциональной организациистратегических систем в СССР, странах БРИКС (Индия, Китай, Бразилия) и ОЭСР(Япония, Норвегия, Великобритания, Южная Корея, Франция). Для анализароссийской работы с программно-стратегическими документами собран воединоразрозненный корпус законодательных актов, создающих нормативную базупрактик стратегического управления в России, проведена реконструкция перечнясуществующихдокументоввРоссии,хронологииихпринятия,участияобщественных акторов в этих процессах.

Составлена собственная база акторов (с ихпрофессиональными статусами), вовлеченных в формулирование (86 человек) имониторинг исполнения (32 человека) стратегических документов. Для контентанализа собран корпус текстов государственных стратегий. Для изучения влияниястратегических документов на общественно-политический дискурс в базе Интегрум12собран массив публикаций (порядка 36 тыс. статей) с упоминанием стратегическихдокументов, Посланий Президента и Майских указов Президента за период 1999 – 1июля 2013 года.

Собраны и систематизированы экспертные и официальные оценкиреализации стратегических документов в России.Научная новизна исследования1. Выявлена институциональная организация работы со стратегическимидокументами в государственном управлении. Устройство института в разныхгосударственных системах имеет общие черты и элементы.2.Выявленазависимостьинституциональногоустройстваработысостратегическими документами от политического режима и экономической системы.Влияние институционального контекста является уникальным в каждом изнациональных примеров.3.

Выявлена институциональная организация работы со стратегическимидокументами в государственной политике в современной России.4. Создана база документов, решений и событий по внедрению и реализациистратегического управления с 1999 года в России, которая может быть основой дляследующих исследований стратегического управления в России на разных уровняхгосударственной власти.Основные положения, выносимые на защиту1) Институциональная организация работы со стратегическими документамипозволяет определить степень их политического влияния;2) Работа со стратегическими документами обладает качествами политическогоинститута: влияет на поведение общественных акторов и снижает политическуюнеопределенность;3) Любой национальный пример обладает особенностями институциональнойорганизации работы со стратегическими документами, которые возникают вконтексте его институциональной среды (institutional environment): политическогорежима и экономической системы;134) Стратегические документы в изучаемый период в России не работают какполноценный политический институт: не выстроены нормативно, де-факто невлияют на государственную политику и стратегическое поведение акторов, преждевсего органов власти;5) Институциональное устройство работы со стратегическими документами вРоссии определяется характером гибридного политического режима, в которомодновременносуществуютинституты,свойственныедемократическимиавторитарным странам;6) Стратегические документы в России встроены в действующую «вертикальвласти».

Основной ресурс влияния в формулировании целей стратегическогоразвития и мониторинге исполнения стратегических документов принадлежитПрезидентуиинкумбентамцентральногоаппаратафедеральныхоргановисполнительной власти (ФОИВ). Общественные акторы не обладают легитимнымспособом участия в определении долгосрочной политики через инструментстратегических документов;7) Российский политический режим использует работу со стратегическимидокументами в целях сохранения политического статус-кво. Реализация с помощьюстратегическихдокументовполитикиразвития,повышенияэффективностигосударственного управления вторична.Теоретическая и практическая значимость работыСовмещение нескольких подходов и концепций (институционального подходаи концепции гибридных режимов) позволило выявить и объяснить особенностиинституциональнойорганизацииработыспрограммно-стратегическимидокументами управления в России.