Автореферат (Программно-стратегические документы в государственной политике Российской Федерации институциональный анализ)

На правах рукописиШубенкова Александра ЮрьевнаПрограммно-стратегические документыв государственной политике Российской Федерации:институциональный анализСпециальность 23.00.02 – Политические институты, процессы и технологии(политические науки)АВТОРЕФЕРАТдиссертации на соискание ученой степеникандидата политических наукМосква – 2014Работа выполнена в федеральном государственном автономном образовательномучреждениивысшегопрофессиональногообразования«Национальныйисследовательский университет «Высшая школа экономики».Научный руководитель:PhDКаширских Олег НиколаевичОфициальные оппоненты:Бусыгина Ирина Марковна, доктор политическихнаук, профессор, Московский государственныйинститутмеждународныхотношений(университет) Министерства иностранных делРоссийскойФедерации,профессоркафедрысравнительной политологииПанов Петр Вячеславович, доктор политическихнаук,доцент,Пермскийгосударственныйнациональный исследовательский университет,профессор кафедры политических наукВедущая организация:Санкт-ПетербургскийгосударственныйуниверситетЗащита состоится 15 октября 2014 года в 14 часов на заседании диссертационногосовета Д 212.048.08 в Национальном исследовательском университете «Высшаяшкола экономики» по адресу: 101000, г.

Москва, ул. Мясницкая, д.20, аудитория К327.С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте Национальногоисследовательского университета «Высшая школа экономики», www.hse.ru.Автореферат разослан «» августа 2014 г.Ученый секретарь диссертационного совета,доктор исторических наук, профессорОрлов Игорь Борисович2I. Общая характеристика работыАктуальность и проблематика исследованияДиссертацияпосвященаисследованиюинституциональногоустройстваразработки и мониторинга исполнения программно-стратегических документовфедерального уровня в государственном управлении в России. В настоящее время вРоссии официально действует государственный стратегический документ «Концепциядолгосрочногосоциально-экономическогоразвитияРоссийскойФедерации до 2020 года» (далее КДР-2020), принятая в 2008 году.

Работа спрограммно-стратегическимидокументамивпостсоветскойРоссииначаласкладываться во второй половине 1990-х: «с 1995 по 2004 г. федеральнымиорганами исполнительной власти принято не менее 248 документов, содержащихнормативные положения стратегического характера»1. В 1999 году с приходомВ.Путина на пост Премьер-министра было инициировано создание долгосрочнойстратегии России до 2010 года (далее Программа Грефа)2, которая осталасьофициально не утвержденной. В 2004 г. началась разработка проекта федеральногозакона «О государственном стратегическом планировании» (далее – ФЗ о ГСП),который должен создать понятийный аппарат, процессуальные схемы, закрепитьроли и функции органов власти в стратегическом управлении.

На моментпубликации диссертации ФЗ о ГСПне был принят. В 2008 году впервые впостсоветский период была официально утверждена КДР-2020. В 2011 году прошлоее обновление, но обновленная версия Стратегия-2020 (далее Стратегия-2020), непринята официально. Создание программно-стратегических документов реализуетсятакже на министерском, отраслевом, региональном и локальном уровнях.Программно-стратегические документы длительное время реализуются вомногих странах3. Примеры использования стратегических документов встречаются вразных политических режимах (демократических и авторитарных) и экономических1Анчишкина, О.В. Государственные стратегические программы социально-экономического развития: состояние иперспективы // Проблемы прогнозирования. 2005.

№ 6. С.27.2Официальное название документа «Основные направления социально-экономической политики ПравительстваРоссийской Федерации на долгосрочную перспективу»3OECD. Good Practices in the National Sustainable Development Strategies of OECD Countries. 2006 [электронныйресурс] http://www.oecd.org/greengrowth/36655769.pdf (дата обращения: 01.11.2012).3системах (плановых и рыночных)4: они обеспечивают процессы индустриализации,послевоенноймодернизации,эффективностиикачествареформированиягосударственногоэкономик,управления.повышенияИсследованияподтверждают положительное влияние реализации стратегических документов наэффективность государственных институтов и реализацию программ развития5.В этом контексте начало разработки программно-стратегических документов в2000-х годах в российской государственной политике соответствует общемировойтенденции совершенствования институтов государственного управления. Однако вРоссии внедрение практик разработки и исполнения стратегических документов непривело ни к реализации экономических реформ, ни к росту эффективностигосударственного управления.

Напротив, наблюдается накопление кризисныхтенденций в экономике. Государственные реформы в этот период в России или неприводят к запланированным результатам или сворачиваются6. Индексы качествагосударственного управления Всемирного Банка демонстрируют снижение в Россиипоказателей контроля коррупции, государственной эффективности, политическойстабильности, качества государственного регулирования и подотчетности с 1996 до2012 годы7.

При наличии официального программно-стратегического документаКДР-2020, краткосрочные планы Правительства РФ формируются без ориентациина положения КДР-2020, о чем свидетельствуют официальные документы8.Проблемы экономического развития России, несмотря на реализациюофициального утвержденного программно-стратегического документа КДР-2020,кардинально отличается от примеров многих стран, где стратегические документы4Lavoie D.

Rivalry and central planning: the socialist calculation debate reconsidered. - Cambridge: Cambridge UniversityPress, 1985; Marer P. et al. Historically planned economies: A guide to the data. - Washington, D.C.: The World BankPublication, 1992.5Andrews R., et al. Strategy Content and Organizational Performance: An Empirical Analysis // Public AdministrationReview. 2006. №66. С.52-63; Boyne, G., and J.Gould-Williams. Planning and Performance in Public Organizations anEmpirical Analysis // Public Management Review. 2003.

Т.5, №1. С.115-32; Andrews, R. et al. Strategy Formulation, StrategyContent and Performance: An Empirical analysis // Public Management Review. 2009. Т.11. №1. С.1-22.6Андрущак, Г.В., et al. Уровень и образ жизни населения России в 1989–2009 годах // В кн.: Докл. к XII междунар.науч. конф. по проблемам развития экономики и общества».

- М.: ИД ВШЭ, 2011.7World DataBank. Worldwide Governance Indicators: Country Data Report for Russian Federation, 1996-2012 [электронныйресурс] http://info.worldbank.org/governance/wgi/pdf/c187.pdf (дата обращения: 01.11.2012).8Министерство Финансов РФ. Доклады о результатах и основных направлениях деятельности Минфина России[электронный ресурс] http://www.minfin.ru/ru/reforms/budget/resoriented/report/minfin/ (дата обращения: 01.11.2012)4инструментально обеспечивают экономические реформы и процессы развития. Покакимпричинамреализациястратегическихдокументов,котораяслужитинструментом экономической модернизации, реформирования и повышенияэффективности государственного управления в различных странах, не приводит крезультатам в России? Какие особенности работы с программно-стратегическимидокументами в России приводят к низкой эффективности этого инструментастратегического управления?Степень научной разработанности проблемыРабота со стратегическими документами в государственном управленииявляетсяустоявшимсяпредметомизученияпреимущественновзападнойполитологии9.

Стратегический документ - официально-утвержденный, доступныйпублично текст, который и отражает направления, содержание, цели долгосрочнойгосударственной политики и способы их достижения для исполнения органамивласти и учета общественными акторами10. Работа со стратегическими документами– комплекс процессов и процедур по разработке, исполнению и мониторингуреализации стратегического документа. Термины соответствуют англоязычномуstrategic document и strategic management in public administration / public policy11. Вэтой области существует несколько исследовательских направлений. Первое изучаетвлияние планового и программно-стратегического подхода на эффективностьгосударствавстранахцентрализованногодирективногоииндикативногопланирования12: ряд исследований показывает, что в долгосрочной перспективестраны плановой экономики могут быть более успешными, чем рыночные, по одним9Poister Th.H., D.W.

Pitts, и L.H.Edwards Strategic Management Research in the Public Sector: A Review, Synthesis, иFuture Directions // The American Review of Public Administration. 2010. Т.40. №5. С.522-45; Bryson, J.M., F.S.Berry, andK.Yang The State of Public Strategic Management Research: A Selective Literature Review and Set of Future Directions //The American Review of Public Administration. 2010. Т.40. №5. С.495-521; Olsen, J.B., and D.C.Eadie The Game Plan:Governance with Foresight.

- Washington, D.C.: Council of State Planning Agencies, 1982; Joyce P. Strategic Managementfor the Public Services. - England: Open University Press, 1999; Schedler K., I.Proeller, and J.P.Siegel Strategic Managementin the Public Sector. - Routledge, 2011; Bryson J.M. Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations: A Guide toStrengthening and Sustaining Organizational Achievement.

- Wiley, 2011. 4th ed.10Meier, Kenneth J., et al. Strategic Management и the Performance of Public Organizations: Testing Venerable Ideas AgainstRecent Theories // Journal of Public Administration Research и Theory. 2007. Т.17. №3. С.357-77.11Последнее – дословно переводится «стратегическое управление в государственном управлении»12Agarwala R. Planning in developing countries.

– Washington, D.C.: World Bank, 1983; Lavoie D. Rivalry and centralplanning: the socialist calculation debate reconsidered. - Cambridge: Cambridge University Press, 1985; Vaughn K.I.Economic calculation under socialism: the Austrian contribution // Econ. Inq. 1980. Т.18. № 4. С.535–554.5показателям и менее эффективными по другим13. Работа со стратегическимидокументами является институтом развития и перевода развивающихся стран вгруппу развитых как в демократических, так и авторитарных режимах14. Касательнопоследних примером могут служить Япония, Южная Корея, Тайвань, Сингапур, гдевозникфеномен«авторитарноймодернизации».Стратегическиедокументыиспользуются в Китае как инструмент перевода плановой экономики к рыночнымотношениям15.