Отзывы официальных оппонентов 1 (Трансформации института государственной службы России в условиях политических изменений)

ОТЗЫВ ОФИЦИАЛЬНОГО ОППОНЕНТА о диссертации Борщевского Г. А. «Трансформации института государственной службы России в условиях политических изменений», представленной на соискание ученой степени доктора политических наук по специальности 23.00.02 — политические институты, процессы и технологии Тема рассматриваемой диссертации Борщевского Г.А. является актуальной. Трансформация института государственной службы выступает важным процессом совершенствования государственного управления в условиях, когда приоритетом политики выступает экономический рост и социальное развитие. В практическом отношении поиск направлений совершенствования государственной службы на основе анализа системы политических трансформаций позволяет продвинуть постановку вопроса в плоскость актуальной повестки дня.

В теоретическом отношении существуют пробелы не просто в описании процесса трансформации государственной гражданской службы, а в поиске причин ее слабой эффективности, особенно в условиях, когда государство ориентировано на комплексный подход к развитию. Вместе с тем в условиях проводимой политики развития и совершенствования государственной службы возникает ряд новых проблем относительно инстигуциональной сущности данного феномена. Они носят как теоретический, так и практически-прикладной характер.

Во-первых, совершенствование и регулирование государственной службы должны приобрести системный характер, учитывающий как внутренние институциональные трансформации, так и влияние политического контекста. В этом отношении изучение системы выработки, реализации и развития рефори государственной слумсбы, в которой были бы увязаны субъекты ее разработки, принципы, цели и основные направления, механизмы реализации, руководство и управление сферой государственной и муниципальной службы является настоятельной потребностью теории и практики.

Во-вторых, государство и общество нацелены на повышение эффективности государственного и муниципального управления. Институт государственной службы выступает важнейшим ее факпюром. Значимым является изучение то~о, какие составляющие государственной службы и какие ее свойства оказывают наиболее существенное влияние на повышение институциональной эффективности государственного управления.

В общем плане можно поставить вопрос об институциональной эффективности той или ипой системы государственной службы. В-третьих, кризис неолиберальной модели развития и переход к инклюзивной модели роста ставит вопрос о сочетании единой системы государственной службы и кадровой политики с экономическими, социальными, национальные, культурные и демографическими целями государственной политики.

Ориентация на инклюзивный рост требует соответствующих трансформаций в системе государственной службы, прежде всего ее институциональной конструкции. В-четвертых„административные трансформации на уровне федерации и в регионах направлены на обеспечение не просто нового типа развития, но относятся в определенном смысле к его драйверам. Ориентация на <)иналгичнае развитие в условиях нарастания факторов риска и напряженности предъяв.гает новые требования к государственной службе как политико-административному институту развит ия.

Диссертация Борщевского Г. А. отвечает на подобный ряд актуальных теоретических и практических вопросов. Несколько основных выводов диссертанта следует поддержать особо. Диссертационное исследование посвящено обосновании> стратегическги задач трансформации государственной службы в противоположность частичным ее реформам и изменениям. А это значит. что выбор траектории кадровой политики в этой сфере должен учитывать ряд основных условий исторического, ситуативного и глобального развития.

В этом отношении следует поддержать разработку и обоснование в диссертации государственной службы как публичного института. Немаловажным в этой связи выступает встроенность трансформаций государственной службы в некоторую историческую институциональную матрицу, характерную для российских политических изменений в данной сфере.

В этом отношении автор выбирает параметры институционализации государственной службы как национального политико-административного феномена в сочетании с потребностью в новой публичной открытости и подотчетности. Попытки обоснования такой матрицы можно видеть во 2 и 4 главах диссертации. К сожалению, автор не использует понятие «институциональной матрицы» (он называет свою модель «политико- ретроспективной» (с.!8))„ однако ряд суждений и общая направленность «исторических» глав свидетельствует об этом. Автор, например, пишет: «В рамках данного исследования предлагается выделять исторические модели государственной службы, позволяющие понять внутреннее единство всех этапов развития госслужбы» (с.

142). На наш взгляд, это обоснование можно поддержать. Однако следует заметить, что современные сети и публичные ценности, которые являются значимыми для государственной службы (и на это автор указывает)„все же оказывают существенное влияние на базовые институциональные основы трансформации государственной службы. Здесь, на наш взгляд, следует учитывать явление «новой публичности», в которой государство (и государственная служба) выполняют более активные функции публичной координации взаимодействий, основанные не только на правовой регуляции.

Автор об этом говорит, хотя и не разворачивает свой тезис о необходимости креатив~н>й государственной службы (с. 26). Значимым является вывод автора о противоречигх и провалах менеджеризма применительно к государственной службе: «Менеджеризм в государственно управлении породил новые проблемы... Восприятие граждан в качестве клиентов способствовало снижению роли демократических ценностей в обществе, а государственные органы утратили контроль над многими важными сферами управления (например, концептуальное целеполагание)» (с.

!04). Хотя менеджеризм и должен использоваться в государственном управлении„но в условиях российской неустойчивой институциональной системы он оказался не подчиненным элементом, а во многих случаях доминирук>щим. В институциональном отношении автор диссертации совершенно прав, что российская институциональная трансформация государственной службы породила институциональные лову~ики, порождающие косность и неэффективность системы государственной гражданской службы, ее ориентацию на закрытость и инерцию. Следует поддержать пункт новизны диссертации, говорящий о том, что «развитие госслужбы не встроено в общий контекст структурных реформ постсоветского периода. Оно попало в область институциональной ловушки, так как интересам влиятельных акторов отвечает сохранение бюрократии в состоянии, стимулирук>щем извлечение ренты.

Развитие законодательства не положило конец патрон-клиентским практикам. Чем больше времени проходит с начала политического транзита, тем к большим политическим издержкам приводит незавершенная реформа» (с. 19-20). Перспективной также является идея сочетания в реформе государственной службы такой стратегии институционализации, которая бы обьединяла фориальные и неформальные инспгитуты, ценности и политические приоритеты (с. 85). Автор диссертации является сторонником идеи «ренты» («Структурообразующим элементом системы является извлечение ренты, как экономической, так и политической» (с.

162)), доминирующей в критическом описании сложившейся в России политико-административной системы. Соглашаясь в целом с эгой идеей, все же, на наш взгляд, вывод автора на с. 163-164 о «патримониализме» системы с одновременным сохранением в ней персоналистских и клиентелистских практик является слабым в теоретическом отношении. В целом следует поддержать общий пафос исследования, связанный с обоснованием эффективности трансформации государственной службы посредством анализа ее сопряженности с показателями социально- экономического развития страны. При этом, конечно, статистический анализ для обоснованности требует больших временных рядов, что автор пытается делать применительно к 1980-м — 2000-м годам. В российской общественной науке (особенно по политико-управленческой проблематике) редко встретишь обоснованность выводов эмпирической базой.

Однако этот опыт в диссертации породил. на наш взгляд, ряд проблем теоретического и методического свойства. В целом диссертационное исследование является последовательным и логичным изложением важной теоретической проблемы поиска институциональной модели государственной службы и ее эффективности. Она состоит из пяти глав (297 с.), в которых последовательно излагаются теоретические проблемы формирования институтов в публичной политике, сравнительный анализ реформ государственного управления и государственной службы по группам стран, особенности исторического и современного этапов формирования института госслужбы в России.

Автор использует оригинальный эмпирический материал, разрабатывает собственные измерительные инструменты, проводит комплексный статистический анализ собранных эмпирических данных. В диссертации использовано большое количество документов, источников и литературы, в том числе на английском языке (512 наименований). В диссертации имеется восемь приложений. Ряд замечаний и спорных положений: Во-первых, методология неоинституционального подхода к анализу государственной гражданской службы, на наш взгляд, использована в диссертации неполно и непоследовательно.

Так, автор пытается обосновать государственную службу как институт и ее институциональные трансформации (см. цель диссертации с. 11). Однако, в диссертации дано такое понимание институционализма, которое не является продуктивным: «Применение институционального подхода обусловлено тем, что он позволяет рассматривать госслужбу одновременно как систему, процесс, совокупность функций.

коллективное действие, социальную организацию, политического актора и элемент дискурса» (с. 15). Чего здесь не хватает? Да, это — система, но институтов; процесс, но институциональный; совокупность функций, но закрепленный в нормах и практиках и т.д. На с. 74 даются пять институциональных характеристик государственной службы.

С ними так или иначе можно согласиться. Однако, когда автор описывает характеристики индекса реформирования госслужбы (центрального эмпирического понятия в диссертации). то инсти гуциональные признаки здесь практически исчезают (социально-демографические характеристики госслужащих, расходы на бюрократию, зарплата, ооъем реализуел~ых ею полномочий).