180127 (Экономическая теория), страница 6

I 1. Большие людские потери на войне. В 1914-16 гг. русская армия потеряла убитыми и пленными около двух миллионов человек, Императорская гвардия и солдаты, призванные до 1914 г., погибли в первые годы войны. К 1917 г. большинство армии состояло из резервистов: рабочих, крестьян, многие из которых участвовали ранее в той или иной мере в антиправительственных выступлениях. На смену кадровым офицерам пришли малоподготовленные к военным действиям люди из интеллигенции.

2. Продовольственный и экономический кризис. Часть территории России оказалась занятой неприятелем, призыв в армию резервистов из крестьян лишил сельское хозяйство работников, ориентация железных дорог на военное снабжение затруднила поставку продовольствия в города. Рост военных расходов почти в десять раз тяжким бременем лег на государственный бюджет.

При императоре были созданы специальные комитеты, которые назывались особыми совещаниями. Эти комитеты Должны были заниматься вопросами добровольцев, снабжения, довольствия, но на деле занимались политическими вопросами. В 1915 г. введены твердые цены на поставки продовольствия для военных нужд, однако эта мера не решала продовольственную проблему, возникал дефицит. В декабре 1916 г. правительство стало проводить продразверстку {обязательную поставку хлеба государству), которая вызвала социальную напряженность на селе.

3. Негативное отношение к самодержавию. Это подтверждает управленческую закономерность, что в кризисных ситуациях доверие к власти падает.

Против главы государства выступали не только революционеры, но и представители государственного управления. Депутаты Государственной думы, поддержанные представи. телями земства и союза промышленников, требовали создания правительства общественного доверия, некоторые министры готовы были войти в новое правительство и ограничить самодержавие. Сойзник России Англия поддерживала оппозиционных министров. Даже отдельные представители правящей династии Романовых собирались устроить государственный переворот⁸*.4. Рост экстремизма. Усиливается ненависть к политическим оппонентам, для борьбы с ними используются любые средства.

Неудачи на фронте привели к необходимости сменить командование армией. Император Николай II счел необходимым лично принять пост главнокомандующего. Это потребовало отъезда главы государства из столицы на фронт, в Могилев, где было расположение ставки главнокомандующего. Внутренние дела империи оставались под контролем Совета министров. Однако самодержавная структура государственного управления не могла эффективно управлять страной в отсутствие монарха. Работа правительства отличалась несогласованностью, отсутствием четких целей и плана работы. Бездеятельность правительства вела к частой смене министра, которая получила название "министерская чехарда". Все это негативно сказывалось на политической обстановке в стране. Группа правых экстремистов предприняла попытку "спасти отечество" и организовала убийство царского приближенного Г. Е. Распутина, считая, что во всем виноват этот "мужик". Однако этот кровавый эпизод еще больше способствовал падению авторитета власти.

3 Система государственного управления в СССР

Принципы нового государственного управления

Высшим законодательным органом РСФСР был съезд Советов. 10 июля 1918 г. на 3 Всероссийском съезде Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов была принята Конституция РСФСР. Это была первая российская Конституция, т. е. основной закон, регулирующий принципы государственного управления. По Конституции "Вся власть в центре и на местах принадлежит Советам". Земля, торговые, промышленные и транспортные предприятия (с имуществом) объявлялись государственной собственностью. Все внешние государственные долги аннулировались. По Конституции Финляндия, Армения и занятая русскими войсками часть Персии получали независимость. Советам отдельных наций и регионов предоставлялось право самим решать вопрос о вхождении в РСФСР. Областные Советы получали право автономии, было гарантировано широкое местное самоуправление. "В целях обеспечения за трудящимися действительной свободы совести церковь отделяется от государства и школа от церкви, а свобода религиозной и антирелигиозной пропаганды признается за всеми гражданами". Статья 23 гласила: "Руководствуясь интересами рабочего класса в целом, РСФСР лишает отдельных лиц и отдельные группы прав, которые используются ими в ущерб интересам социалистической революции". Это означало, что все лица, занимавшие ранее государственные должности, имевшие частную собственность, а также духовенство и частные торговцы лишались всех гражданских прав. То есть они не имели права участвовать в государственном и местном управлении, работать, участвовать в выборах, получать карточки на продовольствие, получать социальную защиту. "Право защищать революцию с оружием в руках предоставляется только трудящимся; на нетрудовые же элементы [подразумеваются лишенцы возлагается отправление иных военных обязанностей" (обычно это означало назначение на принудительную работу). На смену сословному подходу к государственному управлению пришел классовый. В период между съездами Советов высшая власть в РСФСР принадлежала ВЦИК. Руководящим органом ВЦИК являлось расширенное заседание — пленум, который проводился раз j две недели. Президиум ВЦИК готовил материалы к заседаниям, реализовывал постановления, контролировал работу отделов. В экстренных случаях Президиум сам йог осуществлять законодательные функции.

ВЦИК образовывал правительство Российской Федерации — Совет народных комиссаров и центральный аппарат по отдельным отраслям управления — народные комиссариаты. Народные комиссариаты создавали по отраслевому принципу. Установлением Советской власти на местах занимался Народный комиссариат внутренних дел. НКВД занимался охраной революционного порядка, управлял милицией, ведал коммунальным хозяйством. Исполнительная власть в 1918-19 гг. в период военного коммунизма срасталась с военными учреждениями. Летом 1918 г. принят Закон о всеобщей воинской повинности. Для руководства военными действиями в сентябре 1918 г. создан Революционный военный совет (РВС), председателем которого был Л. Д. Троцкий. На фронтах образовывались соответствующие реввоенсоветы, состоявшие из командиров и комиссаров (подчинявшихся политическому отделу реввоенсовета республики). Сущность военного коммунизма заключалось в концентрации у государства всех ресурсов и использования их на нужды обороны.

Декреты о суде (1917-18 гг.) ликвидировали все старые судебные органы и институты; созданы местные суды (рассматривали мелкие гражданские и уголовные дела), областные и окружные суды, судебный контроль и революционные трибуналы (для борьбы с контрреволюцией, саботажем, мародерством). По постановлению СНК от 28 октября (10 ноября) 1917 г. сформирована милиция.

Государственные структуры сращивались с партийным аппаратом ВКП(б), которая контролировала экономику, культуру, социальную сферу. Несогласие с действиями органов

КП(б) расценивалось как контрреволюция, политическое преступление.

Государственное управление в СССР в 192О-40-е гг.

Создание CCCР

Правительство большевиков планировало мировую революцию. Весной 1919 г. события действительно способствовали развитию подобного сценария. По Европе прошла война революций, на территории Германии и бывшей Австро-Венгрии образовалось несколько советских республик, начались волнения в английских и французских колониях. Однако борьба с белогвардейцами и украинскими националистами не позволила отправить Красную армию на помощь европейским коммунистам. В сфере влияния большевистского правительства остались только территории бывшей Российской империи (за исключением некоторых западных регионов).

В 1919 г. после освобождения на Украине формируется Советская власть, проходит 3-й Всеукраинский съезд Советов, который объявляет национализацию земли, поддержку большевистского правительства России, в том числе поставками продовольствия. Весной 1920 г. в Азербайджане свергнут буржуазный националистический режим и провозглашена Советская власть. Тогда же была ликвидирована Ленкоранская республика русских староверов. В декабре 1920 г. была провозглашена Армянская советская республика. В феврале 1921 г. Советская власть победила в Грузии.

В 1922 г. большая часть Российской империи оказалась под властью большевиков (за исключением Прибалтики, Польши и Финляндии), на этой территории создается новое государство — Союз Советских Социалистических Республик.

Декларация и договор о создании СССР составили Конституцию 1924 г. Конституция была принята сессией ЦИК )ССР 6 июля103 1923 г., в окончательной редакции принятие конституции состоялось 31 января 1924 г. на II съезде Советов СССР.

Высшая власть в СССР а 1923-36 гг. осуществлялась съездом Советов, очередные съезды собирались один раз в год, чрезвычайные — по постановлению ЦИК или двух республик. Полномочия делегатов распространялись только на один съезд. По конституции в СССР существовала многоступенчатая система выборов. Делегаты на съезд Советов СССР избирались от губернских съездов (1 делегат на 125 тыс. жителей), городских съездов, республиканских съездов (в республиках, не имеющих внутреннего административного деления на губернии). В перерывах между деятельностью съездов власть осуществлялась Центральным исполнительным комитетом, очередные сессии которого собирались три раза в год, внеочередные — по решению СНК. Функции съезда Советов и ЦИК: издание законов, утверждение декретов СНК. ЦИК состоял из союзного Совета (избирался пропорционально населению) и Совета национальностей (по пять делегатов от республик, одному — от автономий). Президиум ЦИК состоял из 21 человека, действовал в период между сессиями ЦИК.

Правительство СССР — Совет народных комиссаров — состояло из общесоюзных комиссариатов (которые имели в республиках уполномоченных представителей) и объединенных комиссариатов (которые существовали как на союзном, так и на республиканском уровнях). В республиках имелись также местные комиссариаты, не имевшие общей координации на союзном уровне.

Первоначально в состав СССР входили четыре республики: РСФСР, Украинская, Белорусская и Закавказская федеративная союзные республики, В 1925 г. были образованы

Узбекская и Туркменская советские социалистические публики. Наибольшее число союзных республик входило в состав СССР в 1941 г. — 16: Россия, Украина, Белоруссия, Грузия, Армения, Азербайджан, Казахстан, Киргизия, Узбекистан, Туркмения, Таджикистан, Молдавия, Эстония Латвия, Литва, Карело-Финская ССР (в 1956 г. преобразованная в автономную Карельскую АССР).

В 1920-е гг. было упорядочено региональное и местное управление. В частности, в 1921 г. было принято "Положение о Советах в Москве и Московской губернии". В соответствии с ним произошло объединение городских и губернских Советов. Московский Совет стал называться Московским губернским (с 1929 г, — областным) Советом рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. Высшим органом власти стал губернский съезд Советов, собиравшийся два раза в год. Юрисдикция Моссовета распространялась на Москву и Московскую область. Для руководства хозяйством Москвы были избраны Малый Совет и Малый Президиум.

Конституция 1936 г.

Принятые после революции Конституции (РСФСР — 1918 г., СССР — 1924 г.) не могли длительное время рассматриваться как основа государственного законодательства. Конституция РСФСР ориентировалась на законы революционного времени, в ней подчеркивался временный характер некоторых нормативных положений. Конституция СССР представляла собой союзный договор. В 1930-е гг. гражданская война прекратилась, социальная обстановка стабилизировалась, и возникла необходимость в новом Основном законе.

Новая Конституция была принята 5 декабря 1936 г. на чрезвычайном VIII съезде Советов СССР. По Конституции СССР определяется как "социалистическое государство рабочих и крестьян"iD8. Основами государственной системы СССР провозглашаются: власть Советов, социалистическая собственность (в форме государственной и колхозно-кооперативной) и обязанность каждого гражданина трудиться. В Конституции закреплены принципы социализма: "кто не работает, тот не ест" и "от каждого по его способности, каждому — по его труду". Лица, покушающиеся на общественную, социалистическую собственность, являются врагами народа.

Глава 3 Конституции указывает, что высшим органов власти в СССР является Верховный Совет, осуществляющий законодательные функции. Верховный Совет состоит из дву^ палат: Совета Союза и Совета национальностей, которые формируются по территориальному и национальному принципам и обеспечивают паритет интересов всех республик. Совет Союза избирается по норме: один депутат на 300 тысяч населения. Совет национальностей избирается по союзным и автономным республикам, автономным областям и национальным округам по норме: по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной республики, по 5 депутатов от каждой автономной области и по одному депутату от каждого национального округа. Обе палаты Верховного Совета равноправны. Верховный Совет СССР избирает на совместном заседании обеих палат Президиум Верховного Совета в составе: Председателя Президиума Верховного Совета СССР, пятнадцати заместителей Председателя — по одному от каждой союзной республики, секретаря Президиума и двадцати членов Президиума Верховного Совета СССР. Верховный Совет СССР образует на совместном заседании обеих палат Правительство СССР.

Принятие Конституции 1977 г.

В новой Конституции подчеркивалось стирание границ между классами, декларировалась единая общность —- советский народ. Конституция закрепляла новые формы демократии: референдумы, всенародное обсуждение, но в то же время в Конституции появилась шестая статья о руководящей и направляющей роли Коммунистической партии в советском обществе.

Структура высших органов государственного управления осталась без изменений. На практике высшие органы власти не контролировали обстановку в стране, важнейшие решения принимались без их ведома, например, ввод войск в Афганистан в 1979 г. и др.

Развитие местного самоуправления было обусловлено Низким уровнем финансирования. На каждый проект исполнительные комитеты городов или районов должны были запрашивать деньги из государственного бюджета.

Последствия имевшейся системы государственного управления

В конце 1980-х гг. управление в СССР столкнулось со следующими проблемами:

Экономическая: кризис экономики, дефицит бюджета, скрытая инфляция. Правительство было вынуждено вводить талоны и карточки. В докладе на XXVII съезде КПСС в 1986 г. М. С. Горбачев указывал, что в стране образовался разрыв между платежеспособным спросом и его товарным покрытием111. Отсутствие необходимых товаров на полках магазинов привело к росту очередей, к социальной напряженности. В 1989-90 гг. начались забастовки шахтеров. "Не выполненными остались задачи по развитию экономики, поставленные программой КПСС, и даже более низкие задачи девятой и десятой пятилеток. Не полностью удалось осуществить и намеченную на эти годы социальную программу"114. В то же время дефицит бюджета складывался не только из-за отсутствия доходов, но и от чрезмерных государственных расходов, в том числе на военные нужды и административный аппарат.

Административная. Контроль со стороны государства над всеми отраслями общественной жизни привел к разрастанию государственного аппарата и низкой эффективности его функционирования: административные расходы превышали эффект от дополнительного контроля.