56051 (Конгресс США), страница 5

Прерывается сессия принятием решения о переносе засе­даний на определенный срок либо на неопределенное время. Последнее решение фактически означает окончание сессии, является объявлением парламентских каникул.

Заседания палат проводятся открыто, но допускается проведение закрытых заседаний. Так, например, в сенате за­седания проводятся “за закрытыми дверями” по решению большинства палаты, если предложение об этом внесено се­натором и поддержано по крайней мере еще одним членом палаты. Заседания палат считаются правомочными при наличии кворума, который составляет большинство членов па­латы (Конст., ст. 1, разд. 5). При отсутствии кворума палаты могут принудительно обеспечить явку отсутствующих чле­нов, отдав соответствующие распоряжения приставам палат.

В залах палат оборудованы специальные галереи — от­дельно для публики и для представителей прессы. Прямая трансляция из залов палат осуществляется по каналам ка­бельного телевидения Си-Спэн и Си-Спэн-2. Общий объем вещания около 2 тыс. часов в год.

Сессия палат складывается из законодательных дней со строго установленным порядком их проведения. Согласно Постоянным правилам сената, каждодневный порядок ра­боты палаты состоит из следующих стадий. Заседание от­крывает молитва капеллана сената. Вслед за этим предсе­дательствующий занимает свое место и при условии нали­чия кворума приступает к чтению и исправлению неточностей в записях журнала за прошедший законода­тельный день. По завершении указанной процедуры сенат приступает к следующей стадии — “утренним вопросам”, которые включают рассмотрение посланий президента, до­кладов и сообщений глав департаментов (министерств) и иных сообщений сенату, а также тех законопроектов, резо­люций и иных материалов, которые остались нерассмот­ренными “на столе председателя” с предыдущего дня. За­вершает стадию “утренних вопросов” внесение следующих документов: петиций и прошений, докладов постоянных комитетов, законопроектов, совместных резолюций и иных резолюций сената. Право представить их сенату в указан­ной выше очередности принадлежит только сенаторам. Вслед за этим, после полудня, сенат переходит к послед­ней стадии — рассмотрению повестки дня по “Календарю законопроектов и резолюций” или по “Календарю вопро­сов, представленных в сенат на утверждение исполнитель­ной властью”. Распорядок дня палаты представителей име­ет в целом малозначительные отличия. Так, например, па­латой установлены особые дни заседаний для обсуждения частных биллей и законопроектов по вопросам о Федераль­ном округе Колумбия. Палата представителей имеет четы­ре календаря. “Союзный календарь” включает публичные билли, прямо или косвенно связанные с ассигнованиями. Они обладают привилегией быть поставленными на обсуж­дение практически в любое время заседаний палаты. “Календарь палаты” содержит публичные билли, не связанные с ассигнованиями. В “Частный календарь” заносятся част­ные билли. “Календарь согласия” включает малозначитель­ные и не вызывающие каких-либо возражений законопро­екты. Обсуждение их проходит по упрощенной процедуре.

Формально законопроекты, резолюции и иные документы подлежат рассмотрению в той очередности, в которой они были внесены в календарь. Однако на практике она коррек­тируется правилами “Порядка предпочтительности”. Уста­новленные на основе обычаев, прецедентов и некоторых по­ложений регламентов, они позволяют руководству палат проводить необходимые и снимать с повестки неугодные за­конопроекты.

Громоздкий порядок ведения дел предопределил особые формы его упрощения. Например, в сенате используется ме­ханизм продления заседания на последующие календарные дни. Тем самым законодательный день растягивается на не­сколько дней, что позволяет сенату, в нарушение правил, продолжить рассмотрение незаконченных дел. В этих же це­лях в палате представителей, как, впрочем, и в сенате, при­меняется, с согласия двух третей депутатов, процедура при­остановки действия правил. Она позволяет избежать потери времени на обсуждение малозначительных вопросов и упро­стить порядок рассмотрения дел. Многие процедурные пра­вила просто обходятся по “единодушному согласию” сенато­ров и членов палаты представителей.

Дебаты регламентируются правилами палат следующим образом. В сенате сенатор, желающий выступить, должен встать и обратиться к председательствующему за разреше­нием. Председатель предоставляет слово тому из сенаторов, кто первым обратился к нему. В ходе дебатов без разреше­ния сената никто не вправе выступать в течение календар­ного дня более двух раз. Правила сената фактически не ог­раничивают продолжительность дебатов. Не требуют они и того, чтобы выступления касались только обсуждаемого воп­роса. Выступающий может говорить на любую тему, читать любой текст — из Библии, газет, журналов. Сенатор не мо­жет быть лишен слова, если им не нарушен регламент. Пре­рвать ход дебатов может решение о прекращении дебатов. Но процедура принятия его достаточно сложна. Петиция о прекращении дебатов должна быть подписана не менее чем 16 сенаторами. На голосование она ставится через один календарный день. Для принятия решения необходимо согла­сие по крайней мере трех пятых присутствующих сенаторов (при полном составе — 60 из 100 сенаторов). Если предло­жение не принято, время дебатов остается неограниченным. Вопрос, продолжая оставаться в календаре, отодвигается об­суждением других дел. Если же решение о прекращении де­батов вступило в силу, каждое выступление по обсуждаемо­му вопросу ограничивается одним часом. Время дебатов рас­пределяется поровну между партиями большинства и меньшинства в палате. По истечении 100 часов обсуждения вопрос ставится на голосование.

В отличие от сената в палате представителей выступаю­щие в дебатах не могут отклоняться от обсуждаемого вопро­са. Продолжительность их выступлений не должна превы­шать одного часа по основному вопросу, при обсуждении по­правок — 5 минут. Время дебатов распределяется поровну между партиями большинства и меньшинства в палате. Де­баты прерываются, если палатой принято решение о перехо­де к голосованию.

Прохождение законопроектов и резолюций завершается принятием решений по существу. Решения принимаются простым большинством голосов, но в отдельных случаях, предусмотренных Конституцией или правилами палат, не­обходимо квалифицированное большинство в две трети или три пятых голосов депутатов. В конгрессе применяются пять способов голосования. При голосовании голосом ре­зультаты определяются председательствующим по силе вы­криков членов палаты. При голосовании разделением чле­ны палаты поднимаются с мест и пересчитываются, соот­ветственно, секретарем сената или клерком палаты представителей. При голосовании счетчиками депутаты проходят между счетчиками, назначенными из членов па­латы, и пересчитываются. Особые требования установлены в отношении голосования посредством поименной пере­клички. Проводится оно в случаях, предусмотренных Кон­ституцией или регламентом, а также по требованию 1/5 присутствующих членов палаты. Голоса, поданные за (“да”) или против (“нет”), заносятся в журнал палаты. Не­редко поименное голосование проводится посредством элек­тронной системы подсчета голосов. Тайное голосование (бюллетенями) проводится только в случае избрания пре­зидента в порядке экстраординарной процедуры, при выборах лидеров партийными фракциями и при выборах пред­седателей постоянных комитетов палат.

Б, Комитетская форма работы конгресса. Порядок деятельности постоянных комитетов палат ре­гламентируется правилами сената и палаты представителей, а также правилами самих комитетов.

Постоянные комитеты палат проводят заседания не реже одного раза в месяц. Внеочередные заседания могут быть со­званы либо председателем комитета, либо — в случае его возражений — в порядке особой процедуры. Так, например, в сенате требование о проведении заседания может быть вы­двинуто по крайней мере тремя членами комитета. Если в течение трех дней председатель не примет решения о прове­дении заседания в оставшиеся семь дней со дня подачи за­явления, сенаторы составляют извещение с указанием цели, дня и часа его проведения. В том случае, если под ним будут собраны подписи большинства членов комитета, заседание проводится в указанное в извещении время.

Заседания комитета правомочны при наличии кворума, который, по общему правилу, составляют одна треть членов комитета.

Вопросы, поступившие в комитет, проходят три этапа. На первом комитет рассматривает их предварительно, ус­танавливая степень важности и в связи с этим порядок их рассмотрения. Затем, нередко после доклада подкомитета, следует рассмотрение дела по существу, в ходе которого проводятся слушания. Вызванные по повестке свидетели и лица, предлагающие свои экспертные оценки, дают пока­зания. Комитет просматривает документацию, аудио- и ви­деозаписи, имеющие отношение к обсуждаемому вопросу. В обеих палатах есть передвижные видеосистемы, телемо­ниторы, которые могут быть установлены по первому тре­бованию.

Как правило, слушания проводятся открыто. Нередко транслируются по телевидению. В случаях, особо предусмот­ренных регламентами палат, слушания проводятся “за за­крытыми дверями”. Так, например, в сенате закрытые засе­дания комитетов проводятся при необходимости сохранения в тайне информации, относящейся к государственной без­опасности; сведений, которые могут нанести ущерб чести и достоинству лиц; данных, составляющих коммерческую тай­ну и т.д. Последняя стадия — обсуждение, принятие решения по существу и утверждение доклада комитета по обсуж­даемому вопросу.

В текст доклада комитета включаются мнения меньшин­ства, а также особые мнения членов комитета. Помимо ре­комендации о принятии или отклонении проекта доклад дол­жен содержать оценку возможных бюджетных расходов, об­щего числа попадающих под его действие предприятий и лиц, экономического его влияния и воздействия на непри­косновенность личной жизни (“прайвеси”).

В. Комитет всей палаты.

Разновидностью сессионной формы работы конгресса яв­ляется рассмотрение вопросов в комитете всей палаты. В па­лате представителей эта форма применяется при обсуждении финансовых биллей и наиболее значительных законопроек­тов. В сенате комитет всей палаты заседает только при рас­смотрении договоров.

Порядок работы комитета всей палаты имеет, в сравне­нии с регламентом палаты, значительные отличия. Так, на­пример, в палате представителей кворум при работе коми­тета всей палаты составляют 100, а не 218 конгрессменов, как это имеет место при обычном заседании. Поименное го­лосование в нем не проводится. Законопроекты только изу­чаются. Стадии обсуждения вопросов в комитете всей пала­ты следующие: общие дебаты, чтение законопроекта и об­суждение поправок, принятие решения о передаче его в палату представителей с рекомендацией одобрить либо от­клонить законопроект. Председательствует в комитете всей палаты не спикер, а назначенный им член палаты.

Законодательный процесс

Процесс внесения законопроектов довольно прост. В па­лате представителей текст законопроекта опускается в спе­циальный ящичек — “хоппер”, который стоит на столе у клерка палаты. В сенате, с разрешения председателя пала­ты, эта процедура во время “утреннего заседания” сопро­вождается краткой речью сенатора. Не предлагая проекта закона по существу, сенаторы и конгрессмены могут огра­ничиться внесением в палату петиции о рассмотрении со­ответствующего законодательства. В этом случае разработ­ка законопроекта поручается постоянному комитету либо свои услуги предоставляют всевозможные лоббистские организации, заинтересованные в том или ином решении вопроса.

После официального внесения проекта он распечатывает­ся на специальном типографском бланке, в котором указы­ваются порядковый номер и краткое наименование законо­проекта, а также члены палаты, которые представили и под­держали проект (в палате представителей их должно быть не более 25 человек). Текст печатается на листах, каждая строчка которых имеет порядковый номер. Сделано это для того, чтобы облегчить процесс обсуждения и внесения в про­ект поправок. Тексты законопроектов хранятся в комнатах хранения документации. Информация о них публикуется в официальном вестнике конгресса — “Конгрешнл рекорд”.

Все законопроекты должны пройти три чтения. Проводят­ся они в различные дни, если только иной порядок не опре­делен палатой единогласно. При первом чтении, как прави­ло, зачитывается только название проекта и решается вопрос об отсылке его в комитет. Постоянный комитет при необхо­димости направляет проект в подкомитет, определяя даль­нейший порядок его рассмотрения. На этой стадии судьба проекта — всецело в руках комитета, так как палаты редко используют право вернуть законопроект обратно в палату.

Законопроект докладывается палате председателем ли­бо, по его поручению, членом комитета от большинства. Палата включает законопроект в соответствующий кален­дарь, но при необходимости может рассмотреть его неза­медлительно.

Перед обсуждением в палате проект зачитывается полно­стью (второе чтение). Во время обсуждения (дебатов) депу­татам предоставлено право предлагать к законопроекту по­правки.

Правила палат содержат отдельные требования, ограни­чивающие внесение поправок, как “торпедирующих” зако­нопроекты, так и неоправданно задерживающих по време­ни их рассмотрение. Так, например, в регламенте сената установлен запрет на внесение поправок, противоречащих законопроекту в целом. Право внести поправки в обеих палатах может быть предоставлено только членам тех ко­митетов, которые обладают предметной компетенцией по законопроекту.

Поправка, по требованию председателя или члена пала­ты, должна быть представлена в письменном виде. В случае, если она включает несколько вопросов, ее обсуждение может проводиться раздельно по включенным в нее вопро­сам.

Поправки включаются в текст проекта в случае одобре­ния их большинством голосов присутствующих членов пала­ты. До голосования депутат, предложивший поправку, мо­жет ее отозвать.

Когда законопроект назначается к третьему чтению, вне­сение поправок в текст его не допускается, если только иное палата не установит единогласно. До голосования по законо­проекту в целом он может быть вновь отослан в постоянный комитет, который, как и при первом его рассмотрении, не вправе вносить в его текст поправки (он может только их предложить). После отпечатания и третьего чтения законо­проект ставится на голосование.

Рассмотренный порядок прохождения через палату за­конопроектов соблюдается далеко не всегда. В целях его ускорения палаты нередко, в нарушение общих правил, ог­раничивают чтения прочтением только названий законо­проектов, упрощают процедуры обсуждения, внесения по­правок и голосования. Подобное, как правило, происходит в конце сессии конгресса, когда за один, два дня конгресс принимает десятки законопроектов, ставя их на голосова­ния без какой бы то ни было повестки по мере их поступ­ления из комитетов.

Законопроект, одобренный одной палатой, направляется на рассмотрением другую палату, где проходит те же стадии рассмотрения и обсуждения. Если в его текст не внесены по­правки, то после подписания председателями палат (первым подписывает спикер) он передается президенту. Если по­правки в него внесены, то палата, представившая законопро­ект, может либо согласиться с ними, либо, отклонив их, об­ратиться к другой палате с предложением созвать согласи­тельный комитет. Решение комитета докладывается вначале той палате, которая внесла поправки в проект. Принятый в идентичной форме законопроект после его подписания на­правляется президенту.