26931 (Государственная служба как публично-правовой институт), страница 4

В нормах государственной службы проявляются и особенности административ­но-правового регулирования управленческих общественных отношений, которые, в свою очередь, обусловлены спецификой государственно-управленческой деятель­ности и предметом административного права. Административно-правовое регулиро­вание распространяет свое действие преимущественно на такие общественные от­ношения, в которых исключается юридическое равенство их субъектов.

Как известно, механизм административно-правового регулирования включает следующие специфические средства: 1) предписания, когда одной стороне регули­руемых отношений предоставлен определенный объем юридически-властных пол­номочий, которые адресуются другой стороне; 2) односторонность волеизъявле­ния одного из участников отношений; 3) определенная законом подчиненность субъектов права предписаниям, исходящим от государственных служащих, которые они принимают в соответствии с установленной компетенцией; 4) использование в определенных случаях установленных в нормативных правовых актах дозволений. При использовании дозволительных средств возникают отношения равенства учас­тников регулируемых управленческих отношений. Использование дозволений пред­писывается административно-правовыми нормами. Вместе с тем дозволительные средства могут устанавливаться и нормами других отраслей права: экологического, таможенного, земельного и т. д.

Административно-правовые средства отличаются определенной спецификой и направлены прежде всего в адрес главных субъектов административного права —государственным служащим. Государственная администрация, используя все эти средства, организуется на установленных требованиях административно-правового характера и в конечном счете персонализируется в многочисленных государствен­ных служащих, деятельность которых и подчинена в большей мере механизму ад­министративно-правового регулирования. Особенностью здесь является то, что, во-первых, государственные служащие сами реализуют специфические административ­но-правовые средства, а во-вторых, они же и устанавливают специфические методы и формы административного правового режима.

Таким образом, функционирование государственной службы возможно при ис­пользовании традиционных административно-правовых методов правового регули­рования:

1) установление определенного порядка действий — предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренное различны­ми правовыми нормами (в большей мере — административно-правовыми). Напри­мер, государственные служащие должны соблюдать положения соответствующей должностной инструкции, раздела законов, в которых перечисляются их обязаннос­ти. Должностные лица осуществляют установленный в различных правовых доку­ментах порядок конкретных действий, например: совершение последовательных дей­ствий по рассмотрению дел о нарушениях таможенных правил; контроль и надзор, лицензирование, стандартизацию и сертификацию товаров и услуг и т. д.;

2) запрещение определенных действий. Если государственные служащие не со­блюдают его, то законодатель устанавливает возможность применения к ним мер государственного принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного;

3) предоставление субъекту государственно-служебных отношений (государ­ственному служащему) возможности выбора одного из установленных вариантов должностного поведения, предусмотренных различными правовыми нормами. На­пример, начальник органа внутренних дел принимает решение о наложении на лицо административного взыскания и определяет в постановлении конкретную меру ад­министративного взыскания, а также ее размер либо вид (если это предусматривает­ся законом);

4) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать либо не совершать предусмотренные административ­но-правовой нормой действия в установленных ею условиях. Как правило, это при­меняется не только при реализации субъективных прав, но и при осуществлении пра­вового статуса государственных служащих, использовании ими предоставленных им прав, правомочий.¹³

В административно-правовой научной и учебной литературе государственная служба (государственные служащие) рассматривается традиционно в связи с анали­зом вопроса о субъектах административного права.¹⁴ Государственные служащие выделяются как субъекты реализации управленческих и других государственных функций, как участники осуществления компетенции государственных органов (ор­ганов местного самоуправления).

В науке административного права выделяются индивидуальные и коллективные субъекты.¹⁵ Государственные служащие являются индивидуальными субъектами административного права. Они чаще других субъектов административного права всту­пают как во внутренние административно-правовые отношения, т. е. внутри системы государственной администрации (а также в органах местного самоуправления), так и в системе внешних отношений, т. е. отношений с гражданами, государственными и муниципальными органами, с частными организациями. Возможны административ­но-правовые отношения и между государственными служащими; в этих случаях го­сударственные служащие выступают как выразители публичного, а не индивидуаль­ного интереса.

По моему мнению, вопрос об институте государственной службы целесооб­разно рассматривать с двух сторон: 1) регулирование, относящееся к государствен­ной службе, — это сфера государственного и административного права; 2) все дру­гие вопросы должны устанавливаться трудовым законодательством. К сожалению, в отечественной правовой литературе в настоящее время такой подход к исследова­нию государственной службы отсутствует. Вместе с тем анализ российского зако­нодательства позволяет ставить данную проблему. В изданных в последние годы в Российской Федерации учебниках административного права при рассмотрении воп­роса о системе административного права не указывается на важность, особую зна­чимость, обособленность и самостоятельность (автономность) института государ­ственной службы,¹⁶ хотя в главах учебников, посвященных государственной служ­бе, авторы подчеркивают комплексность и значимость института государственной службы. Более того, в учебниках говорится, что административно-правовые нормы, которые регулируют вопросы государственной службы, составляют часть этого ин­ститута и самостоятельный институт административного права.¹⁷

Как известно, в настоящее время в теории государственной службы (точнее сказать, в теории публичной службы) наряду с понятием «государственный служа­щий» используется понятие «муниципальный служащий». Думается, что было бы целесообразно сформировать и выделить в теории, а также установить в законода­тельстве более общее и единое понятие, объединяющее вышеупомянутые виды служащих: служащие публичных учреждений — это лица, которые находятся на публичной службе или на службе v юридического лица публичного права. Та­ким образом, публичная служба включает в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных соответствующих субъектов публичного права: федеральных органов Российской Федерации, органов государственной влас­ти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими ор­ганов, публичных объединений, фондов, учреждений и организаций. В зависимости от природы и характера публично-правового отношения в системе службы можно выделить государственно-служебное отношение (публичное право, администра­тивное право) и частноправовое трудовое отношение (частное право, трудовое право).

Статус муниципальных служащих наряду со статусом государственных служа­щих определяется федеральным законодательством, а также законодательством субъектов Федерации. Думается, что муниципальные служащие по правовому ста­тусу (его основным составляющим элементам, «идеологии» службы) не отличают­ся от государственных служащих, так как со статутно-функциональной точки зрения их права, обязанности, ответственность, круг полномочий, виды службы, поступле­ние на службу и прекращение служебных отношений и т. д. являются совершенно одинаковыми, т. е. традиционные элементы статуса государственного служащего ха­рактерны и для муниципального: понятие служащего, права, обязанности, прохожде­ние службы, аттестация и т. д. Разумеется, для муниципальных служащих действуют специальные законы и особые нормативные акты, принятые законодательными орга­нами субъектов Федерации или органами местного самоуправления. Законы субъек­тов Федерации подтверждают, что муниципальные служащие и государственные не отличаются по правовому статусу, устанавливая в одном законодательном акте ста­тус и государственных служащих и муниципальных. (Например, в декабре 1994 г. принят Закон Воронежской области «О государственной и муниципальной службе в Воронежской области».)

Сегодня необходимо разрабатывать и принимать законодательные акты о госу­дарственной и муниципальной службе в субъектах Федерации при непременном уче­те положений Федерального Закона «Об основах государственной службы РФ». Ду­мается, что статус муниципальных служащих надо определять в тех же законода­тельных актах субъектов Федерации, в которых устанавливается и статус государ­ственных служащих субъектов Федерации. Причины такого подхода, по нашему мнению, состоят в следующем:

1) необходимо учитывать основные положения конституций республик, уставов краев, областей, посвященные не только основам службы, но и специфическим чертам построения системы органов государственной власти в субъекте Федера­ции: государственно-правовой статус субъекта Федерации, основы государственной власти субъекта Федерации, местное самоуправление, экономика, финансы и т. д.;

2) при создании законодательного акта о государственной и муниципальной службе надо обязательно использовать особенности местного самоуправления на соответствующей региональной территории; создавать единое законодательство о местном самоуправлении, являющееся частью всего осуществляемого управления на территории субъекта Федерации;

3) обеспечивать единство кадровой политики, проводимой на территории субъек­та Федерации различными государственными органами и органами местного само­управления;

4) обеспечивать единство правового статуса служащих в государственных орга­нах и органах местного самоуправления субъекта Федерации;

5) создавать специфическую систему государственной и муниципальной служ­бы, т. е. конкретную модель службы, отличающуюся определенными особенностя­ми в каждом субъекте Федерации;

6) необходимость в течение ближайших нескольких лет осуществить дальней­шее реформирование государственной службы; очевидно, что особенности госу­дарственной службы в плане ее реформы будут оказывать заметное влияние и на развитие службы муниципальной.

IV. Комплексность правового института государственной службы

Комплексность (сложность) правового института государственной службы со­стоит в том, что, во-первых, он включает в себя множество правовых норм из дру­гих отраслей права (конституционного, административного, трудового и т. д), а во-вторых, состоит из отдельных, весьма обособленных подинститутов, например, прин­ципов государственной службы, правового статуса государственных служащих, ад­министративно-правового статуса должностного лица, аттестации работников, про­хождения службы. Очевидно, в будущем предстоит развитие всех подинститутов, включенных в институт государственной службы.

Законодательство Российской Федерации о государственной службе состоит из Конституции РФ, Федерального закона «Об основах государственной службы РФ», Федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъек­тов Федерации.

По первому основанию структура института государственной службы включа­ет в себя нормы многих правовых отраслей, регламентирующих государственно-слу­жебные отношения.

1.   Конституционное (государственное) право. Конституция РФ устанавлива­ет конституционные основы государственной службы в Российской Федерации. Го­сударственная служба должна развиваться и реформироваться на основе установ­ленных Конституцией РФ принципов и положений, относящихся к: основам консти­туционного строя (ст. 1-16); правам и свободам человека (ст. 17-64); федератив­ному устройству, разграничению пределов ведения между Федерацией и ее субъек­тами (ст. 65-79); институту президентства (ст. 80-93); Правительству РФ (ст. 94-109); судебной власти (ст. 118-129); местному самоуправлению (ст. 134-137).

В Конституции РФ 1993 г. впервые (если сравнивать с конституциями СССР и РСФСР) употребляется термин «государственная служба» (ст. 71, п. 3 ст. 97). В ве­дении Российской Федерации, согласно п. «т» ст. 71 Конституции РФ, находится фе­деральная государственная служба. Пункт 3 ст. 2 Федерального Закона «Об основах государственной службы РФ» определяет, что государственная служба включает в себя: 1) федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российс­кой Федерации; 2) государственную службу субъектов Федерации, находящуюся в их ведении.

2. Международное право. Конституция РФ устанавливает важное положение о приоритете норм международного права над правом национальным. Пункт 4 ст. 15 Конституции РФ определяет, что общепризнанные принципы и нормы международ­ного права, а также международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российс­кой Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то при­меняются правила международного договора. После официального признания, ра­тификации и одобрения международные договоры в установленном порядке приоб­ретают обязательную силу на всей территории России.