26421 (Административный договор), страница 2

Широкий резонанс вокруг проблем, связанных с теорией административного договора, вызвали работы Ц.А.Ямпольской и В.И.Новосёлова. Поводом к дискуссии послужила критическая работа болгарского административиста П.Стайнова ²⁰"Теория административного договора и социалистическое право", в которой автор категорически отвергает существование института административного договора в социалистической правовой системе.

Ц.А.Ямпольская ставит вопрос следующим образом: действительно ли понятие административного договора неприемлемо в советских условиях? Далее она отмечает, что определенное неравенство сторон в административном договоре не означает ни бесправия одной стороны, ни возможности чинить произвол - для другой. Некоторое стеснение для гражданина в части установления условий договора вполне может возмещаться повышением ответственности за исполнение этих условий со стороны государственных органов и конкретных должностных лиц.

Как управленческое действие, обладающее одновременно и чертами власти-подчинения, и юридического равноправия, характеризует административный договор В.И. Новосёлов. К числу административных автор относит договоры коммунально-бытового обслуживания, договоры пользования гражданами книгами массовых библиотек, трудовые договоры, договоры перевозки в общественном транспорте, договоры о расчетных и кредитных отношениях между Госбанком и организациями и некоторые другие

По мнению В.И.Новоселова, отличие данных договоров от гражданско-правовых состоит в том, что их участники находятся не в одинаковом положении. Орган управления сохраняет властные полномочия, то есть полномочия административного характера, несмотря на то, что он несёт определённые обязательства перед своим контрагентом.

Симптоматично, что интерес к проблемам административного договора проявляется, как правило, в периоды демократизации общественной жизни и ослабления директивно-командных начал в экономике и политике (либерализация нэпа, 1960-е годы, период современных реформ).

Являясь на практике весьма важным административно-правовым институтом, в последние десятилетия, и особенно в настоящее время, административный договор во многих странах стремительно приобретает широкое распространение в сфере действия публичного права.

Из всех западноевропейских стран, где создана теория административного договора и приняты соответствующие законодательные акты об административных договорах, особо выделяются Франция и Германия.²¹

Теория и законодательное регулирование административного договора в Германии, например, имеют высокий уровень разработки и развития, хотя главной и значительно чаще применяемой на практике правовой формой управленческих действий, как и во многих других государствах, является, все же, правовой акт управления. Однако правоприменительная практика изобилует примерами заключения и исполнения административных договоров. В некоторых случаях без их заключения вряд ли возможно обеспечить нормальное функционирование общественной жизни и административной деятельности. Даже при поверхностном анализе ежедневной немецкой управленческой практики можно заметить, что значение административного договора возрастает.

Административный договор устанавливается в ФРГ федеральным Административно-процессуальным законом от 25 мая 1976 г. (§ 54—61), а также аналогичными законами земель Германии, например, § 54—62 Административно-процессуального закона Земли Северный Рейн-Вестфалия от 21 декабря 1976 г. По мнению немецких ученых-юристов, административно-правовое соглашение используется на практике все более активно.²²

Особая важность и значимость в процессе осуществления управленческих действий административных актов и публично-правовых договоров подчеркиваются также стремительным распространением соответствующих нормативных актов в бывшей ГДР. Например, в июле 1990 г. (еще до официального дня воссоединения Германии) для этой территории был разработан проект рамочного закона об административном процессе в ГДР.²³

В Российской Федерации административный договор стал приобретать особую актуальность лишь в последние годы. В нашей стране на протяжении многих десятилетий данная проблема не привлекала особого внимания ни законодателей, ни практиков, ни ученых-юристов. За годы советской власти в научной литературе очень редко появлялись публикации о возможности использования, хотя бы в ограниченных пределах административных договоров.²⁴ Однако эти интересные теоретические исследования все же будили интерес ученых –правоведов к проблеме административного договора.

Заметное усиление значимости государственных управленческих отношений по горизонтали, а следовательно, и более частое использование такой административно-правовой формы, как заключение органами исполнительной власти всех ступеней, местной администрацией публично-правовых (административных) договоров, в настоящее время обусловлено следующим:

• принятием в конце 1993 г. Конституции РФ и предшествовавшим этому заключением Федеративного договора;

• разграничением компетенции между органами власти Российской Федерации и ее субъектов;

• установлением широкого спектра совместной компетенции Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ);

• выделением в качестве самостоятельного звена местного самоуправления, органы которого полномочны самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть и распоряжаться муниципальной собственностью (ст. 12, 130—133 Конституции РФ);

• предоставлением права органам государственной власти Российской Федерации (в том числе исполнительной власти), ее субъектам, местному самоуправлению делегировать друг другу по взаимному согласию части властных полномочий;

• широким развитием предпринимательской деятельности и формированием рыночных отношений (ст. 34 Конституции РФ), необходимостью регулятивного воздействия на них со стороны государственных органов.

Усиление внимания к административным договорам связано с изменением российского административного законодательства, которое, в свою очередь, содействовало преобразованию предмета административного права, появлению новых взглядов на его содержание, функции, принципы, институты.

Например, элементы реального разделения власти в государстве во многом изменяют предмет этой правовой отрасли: из отрасли права, где различные субъекты управления «активно» пользовались правом нормотворчества и применяли ранее в большей мере инструменты принуждения и властного воздействия государства. Договоры все более становятся заметным правовым средством для регулирования и согласования интересов и позиций государственных органов, общественных объединений, граждан. На эту тенденцию указывают ученые в литературе в начале 90-х годов. Публичный договор выходит на арену общественной жизни, сочетаясь как с частноправовыми договорами, так и с другими, обычными способами регламентации общественных отношений.²⁵

В последние годы в российской правовой литературе, как и в законотворческой практике, проблеме административного договора и тесно связанной с ней проблеме правового акта управления уделяется значительно больше внимания.²⁶

Однако, как уже указывалось выше, во введении к данной курсовой работе, степень законодательного регулирования обеих административно-правовых форм управлении — правового акта управления и административного договора, ничтожно мала и неадекватна задачам, принципам, функциям и содержанию современного публичного (государственного, муниципального) управления.

Не смотря на это, все более распространенное использование административно-договорного права в настоящее время обусловлено преобразованиями отношений собственности, отменой планового распределения, стремлением привести в порядок систему административных предписаний.

Глава 2. Признаки и определение административного договора.

Определение административного договора с точки зрения его сущности и содержания упирается прежде всего в проблемы чисто методологического характера. Очевидно, что понятие административного договора будет зависеть от того, с какой стороны рассматривается это сложное явление: как юридический факт, правоотношение, документ, вид сделки, источник права, юридическое средство индивидуального регулирования, форму, результат или акт государственного управления.²⁷

Многозначность термина свидетельствует о сложности и системности административного договора как объекта научного исследования.

Рассмотрим этот объект с различных позиций.

Договор как общеправовая категория традиционно определяется через волевое соглашение двух или более субъектов права, влекущее установление, изменение или прекращение определенных правоотношений. При этом договор, основанный на правовых нормах, является правовым актом, заключение и вступление в юридическую силу которого влечет правовые последствия для его участников или третьих лиц.

В отличие от правовых актов односторонне-волевого характера (судебных решений, административных актов, жалоб, исковых заявлений, завещаний и т.д.) договор, в том числе и административный, всегда представляет собой многосторонний акт, выражающий согласование, интеграцию, взаимодействие воль договаривающихся субъектов.

Понятие и содержание административного договора раскрывается в ряде работ российских ученых, таких как А.В. Демин²⁸, Д.Н. Бахрах²⁹, Ю.Н. Старилов,³⁰ Ю.А. Тихомиров³¹ и др.

Так, по мнению Д.Н. Бахраха, административный договор представляет собой вид сделок, в которых равноправие сторон так или иначе связано с властными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон. Такие договоры довольно часто называются соглашениями. Согласно более полному определению, административный договор, по мнению данного ученого, – это основанный на административно правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников³².

М. И. Пискотин называет административные договоры средством реализации управленческих задач и функций.³³

В своих суждениях, данный автор исходит из того, что административный договор выступает особым средством государственного управления в определенной области общественной жизни. Заключая административный договор, государственные органы действуют на основе норм административного права, реализуют публичные цели и функции, в ряде случаев обладают полномочиями прерогативного характера.

Поскольку заключение договора всегда предполагает равноправное, сознательно-волевое согласование субъектами права своего поведения, то административные договоры опосредуют горизонтальные (координационные) управленческие правоотношения. Поэтому В.А.Юсупов характеризует административный договор как "особую форму правового опосредствования регулятивных отношений, используемую в тех случаях, когда субъекты управления какими-то отдельными сторонами своей деятельности оказываются юридически равными и возникает необходимость целенаправленной координации их работы"³⁴.

А.В. Демин дает следующие определения административного договора: отталкиваясь от понятия публично-правового договора, он утверждает, что «под административным договором понимаются все публично-правовые договоры, заключаемые органами государственной власти и местного самоуправления, за исключением международных и процессуальных…», при этом под публично-правовым договором он понимает «волевое соглашение не менее двух субъектов публичного права, заключенное на основании норм публичного права в общественных (общегосударственных) интересах, правовой режим которого содержит элементы, выходящие за рамки частного (гражданского) права³⁵. Иными словами, согласно его определению, «административный договор есть управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права³⁶.

Следовательно, по его мнению, административные договоры могут заключаться как между самими государственными властными субъектами между собой, и тогда они называются «внутриаппаратными», «внутриорганизационными», так и между государственно-властными субъектами, с одной стороны, и гражданами, организациями – с другой, тогда они называются «внешними».

Не смотря на разность точек зрения перечисленных авторов, из их определений выводится следующее:

• орган управления сохраняет властные полномочия административного характера, несмотря на то, что он несет определенные обязательства перед своим контрагентом;

• для административного договора характерно тесное соединение двух начал: во-первых, властность одной из сторон по отношению к другой и, во-вторых, обязательное наличие согласия обеих сторон на заключение соответствующего договора и осуществления действий, им предусмотренных.

В Российской Федерации, исполнительные органы государственной власти заключают соглашения о сотрудничестве, основываясь на полномочиях, предоставленных им нормами административного права. Нередко в этих соглашениях указывается, что они заключены на основе действующего законодательства, определяющего, с одной стороны, полномочия органов управления, а с другой – права и обязанности граждан и объединений во взаимоотношениях с исполнительной властью.

При этом, следует различать понятия "административные договоры" и "гражданско-правовые договоры, заключенные государственными органами", поскольку государство участвует в многочисленных договорных связях, не все из которых являются административными. Например, государственные органы заключают и гражданско-правовые сделки. Возникает вопрос о выработке критериев, позволяющих провести разграничение договорных средств.

Как известно, государственные органы всегда действуют в рамках своей компетенции. Администрация области, например, вправе распоряжаться своим имуществом, региональные УИНы вправе и в то же время обязаны осуществлять в рамках закона право отбывающих наказание на общение с родными, с духовными лицами. В то же время, добровольно заключая соглашение о сотрудничестве, государственные органы берут на себя определенные более конкретные обязательства, например, по обеспечению конкретных форм содействия представителям религиозных объединений.³⁷