34136 (Теория муниципального управления), страница 4

Социально-экономический "суверенитет" представляет собой один из наиболее дискуссионных в рассматриваемом каталоге. Главным аргументом против такого муниципального "суверенитета" является то, что современная хозяйственная жизнь не всегда подконтрольна даже государственной власти. Достаточно в этой связи указать на феномен ТНК. Ещё менее она подвластна отдельно взятому муниципальному образованию. Таким образом, данный суверенитет имеет наиболее ограниченный радиус действия. Во всяком случае, он не распространяется на макроэкономический уровень, и призван лишь координировать деятельность хозяйствующих субъектов на территории соответствующего муниципального образования. Но это лишь экономический аспект данного "суверенитета". Что касается его социального аспекта то задача заключается в том, чтобы да сказать, в режиме реального времени использовать результаты эконом ческой деятельности соответствующих хозяйствующих субъектов в интересах жизнеобеспечения и развития данного локального коллектива, т.е. "здесь и сейчас" переводить экономические достижения в русло социального развития коллектива. Таким образом, несмотря на относительную; самостоятельность экономической компоненты, главным элементом данного "суверенитета" является всё-таки социальная сфера (прежде всего образование, здравоохранение и культура).Тем не менее, социальные цели и ориентиры не должны ставить под угрозу чисто экономические показатели жизнедеятельности муниципального образования.

Социокультурный "суверенитет" в известной степени является противоположностью социально-экономического. Если социально-экономический "суверенитет" подчеркивает идентичность первичных функций жизнеобеспечения любых муниципальных образований, то социокультурный "суверенитет" призван подчеркнуть самобытность, уникальность всякого отдельно взятого местного сообщества. В рамках социокультурного "суверенитета" речь идет, во-первых, о праве каждого муниципального образования сохранять этнокультурные, профессиональные, ремесленные традиции и по возможности создавать новые. Социокультурный "суверенитет" реализуется посредством муниципальной политики в области культуры, образования и спорта, при этом должно быть обеспечено решение тройной задачи, а именно социокультурный "суверенитет"

1) Способствует более тесному сближению местных жителей,

2) создает новые ниши для реализации духовного и творческого потенциала личности и

3) побуждает местных жителей к более активной интеллектуальной деятельности.

Дискуссионным остается вопрос о том, в чью пользу должен решаться конфликт, иногда возникающий между социально-экономическим и социокультурным "суверенитетами" конкретного коллектива. С одной стороны, трудно оспаривать онтологическую первичность социально-экономических потребностей человеческих коллективов. Пища, кров и тепло в домах как фундаментальные потребности важнее всех остальных. Однако в некоторых ситуациях (например, в условиях откровенного террора или геноцида) социокультурные потребности могут приобрести абсолютное значение. Так, человек не может отказаться от родного языка "в обмен на пищу, кров и тепло", не отказавшись при этом от человеческого достоинства.

1.5 Территориальная организация местной власти

Проблема территориальной организации местной власти не является проблемой муниципального права в собственном смысле. Используя терминологию французского коммунального права можно утверждать, что локальные коллективы (местные сообщества) представляют собой лишь разновидность иных территориальных коллективов. Отсюда, проблема территориальной организации местной власти включает в себя, по крайней мере, два взаимосвязанных блока:

1) Каким должно быть соотношение политического и собственно административного аспектов государственного территориального деления? Другими словами, являются ли локальные коллективы по преимуществу (а) низовыми административными органами или же они по необходимости обладают (б) политической индивидуальностью?

2) На каком уровне государственного территориального деления заканчивается уровень государственной власти и начинается уровень собственно местного самоуправления?

Рассмотрим оба этих блока:

1)что касается первого из них, то сначала следует установить правильную перспективу рассмотрения проблемы. Так, демократическая, ил и восходящая перспектива территориальной организации МСУ предполагает в качестве точки отсчета некую элементарную (низовую) территориальную единицу, т.е. локальный коллектив (фр.collectivite 1осаlе), или общину (нем.gemeinde). При таком микрополитическом подходе более крупные территориальные коллективы мыслятся как "вырастающие" из низших коллективов и последовательно "надстраиваются" друг над другом.

Напротив, монократическая, или нисходящая перспектива территориальной организации МСУ требует в качестве точки отсчета всю территорию данного государства. При таком макрополитическом подходе способы территориального деления заранее не заданы. Если восходящая перспектива заведомо исходит из того, что каждое местное сообщество обладает прежде всего самобытной политической индивидуальностью до при нисходящей перспективе политическая индивидуальность локального коллектива не считается аксиомой. При таком подходе территориальное деление государства возможно в терминах децентрализации политических полномочий вплоть до коммунального уровня и, следовательно, признаётся относительная политическая индивидуальность коммун. С другой стороны, возможно оно и в терминах деконцентрации административной компетенции в рамках единой вертикали государственной власти. В этом случае т.н. политическая самобытность низших коллективов не имеет никакого значения, она часто игнорируется в угоду управленческой целесообразности.

В первом случае (в условиях децентрализации) местным сообществам как бы октроируется политическая индивидуальность, но лишь тем из них, которые готовы удержать эту индивидуальность. Во втором случае (в условиях деконцентрации) местные сообщества так же, как и региональные образования, не обладают неприкосновенностью и могут быть трансформированы вплоть до ликвидации во имя "высших интересов государства, народа и т.п."

Таким образом, если восходящая (демократическая) перспектива в принципе несовместима с макрополитическим (этатистским) способом решения проблемы территориального деления на основе целесообразности и эффективности то нисходящая (административная) перспектива отнюдь не исключает микрополитическую (коммунальную) оптику, но обычно ограничивает ее, или же допускает в качестве субсидиарной. Отсюда, можно сделать вывод: восходящая перспектива в тенденции совпадает с идеологией анархосиндикализма, провозглашающей своей целью "конфедерацию ассоциаций свободных товаропроизводителей". Другими словами территориальное деление государства, осуществляемое в соответствии с восходящей перспективой, деструктивно для его целостности.

Следовательно, единственно приемлемой технологией политико-административного деления государства следует признать ту, которая основана на нисходящей перспективе, и которая вмещает в себя самые разные! типы локальных коллективов. Сюда относятся как местные сообщества с яркой политической индивидуальностью так и такие которые объективно неспособны претендовать на политическую самобытность и которые неизбежно представляют собой лишь locus ("вместилище") местной администрации.

2) Что касается второго блока проблемы то он имеет значение прежде всего для т.н. промежуточных территориальных коллективов. Теоретически возможно, что низовая т.е. элементарная территориальная единица государства (община, сommune, gemeinde), одновременно замыкает собой сферу местного самоуправления. Иначе говоря, все вышерасположенные звенья управления представляют собой органы государства. Однако на практике такое "безбуферное" совмещение самоуправляющихся локальных коллективов, с одной стороны, и административных единиц государства, с другой, весьма дискуссионно, поскольку порождает сразу две проблемы:

1) конфликт компетенции, когда низший коллектив считает определенную проблему "вопросом местного значения", а вышестоящие органы государственной власти рассматривают ее как собственную задачу;

2) пробел компетенции, когда ни низший коллектив, ни органы государственной власти не готовы рассматривать определенный вопрос как свой собственный; соответственно такой вопрос как бы остается в "ничейном пространстве".

Отсюда, необходим некий промежуточный уровень власти, который бы "медиатизировал" указанные проблемы, т.е. выступал в качестве "административного посредника" между плохо совместимыми технологиями государственного администрирования, с одной стороны, и местного самоуправления, с другой. Поэтому область собственно коммунального управления обычно является двухступенчатой. Так, во Франции сфера коммунального управления состоит из коммун (низовое звено) и департаментов (промежуточное звено), в Германии - соответственно, из общин (низовое звено) и округов (промежуточное звено).

Интересно, что попытка во Франции сделать сферу коммунального самоуправления трехступенчатой за счет создания на уровне выше департаментов т.н. режьонов оказалась малоуспешной. В какой-то степени, это объясняется тем, что режьоны являются, прежде всего, функциональными образованиями. По преимуществу они призваны обслуживать макроэкономические потребности Французской Республики, автономные политические и тем более социо-культурные функции они не выполняют. Политическая специфика режьонов заключается в том, чтобы обеспечить выполнение государственных программ на департаментальном и коммунальном уровнях управления. Таким образом, можно считать, что территориальное деление Франции представляет собой совмещение двух подсистем территориальных коллективов с двумя промежуточными звеньями в каждой из них.

1) Так, (нижняя) подсистема самоуправляющихся коллективов состоит из коммун и департаментов. При этом последние представляют собой буферное звено управления, в котором тесно взаимосвязаны и даже конкурируют между собой начала самоуправления и принципы государственного администрирования.

2) Этой подсистеме противостоит и (сверху) ее дополняет подсистема государственных территориальных коллективов. В нее входят (по нисходящей) центральные органы власти и режьоны. При этом последние выполняют роль буферного звена по отношению к нижней подсистеме управления (по нисходящей: департаменты + коммуны)

Как видим, территориальное деление Франции основано на принципе "двойного буфера" между малосовместимыми технологиями управления локальными коллективами, с одной стороны, и государственными территориальными коллективами, с другой. При этом роль "нижнего буфера" играет департамента функции "верхнего буфера" осуществляет режьон. Таким образом, "коммуна" снизу и "государство" сверху как бы дважды "опосредованы", т.е. одновременно отделены и связаны друг с другом посредством двух "промежуточных" коллективов т.е. посредством департамента и режьона.

В Германии округ (Kreis) является единственным буферным звеном управления, общим как для территориальной подсистемы коммунального самоуправления, так и для подсистемы государственного уровня. Иначе говоря, Kreis выполняет двойную, или "смешанную" функцию быть одновременно (1) высшим территориальным звеном местного самоуправления и (2)низшим территориальным звеном государственного управления. Проблема германского подхода заключается в том, что "смешанную" функцию можно осуществлять на основе двух совершенно противоположных идеологий.

1) Так, эту функцию можно понимать дуалистически как соприсутствие двух конкурирующих между собой "моделей" округа в том смысле, что окружные чиновники вправе самостоятельно определять, какие задачи оно будет обеспечивать в качестве "стражей государства" какие - в качестве "локальных патриотов".

2) Другое дело, когда эта функция понимается синтетически, т.е. как необходимость обеспечить взаимное усиление общегосударственных задач и локальных интересов. Но здесь речь идет не столько о математической точности в различении того и другого, сколько об искусстве управления и опыте каждого отдельно взятого окружного управленца. Речь идет об умении во всякой задаче увидеть одновременно и общегосударственный локальный аспект.

В России проблема территориальной организации местной власти, прежде всего, связана с неразвитостью концептуальной базы. Достаточно указать на то, что в российской правовой терминологии есть лишь один общепринятый термин, который в тенденции может обозначать как низовое, так и промежуточное муниципальное образование (район). Во всяком случае, в российском коммунальном праве отсутствует родовое понятие для обозначения элементарных муниципальных образований типа (нем.) Gemeinde или (фр.) commune. Данное обстоятельство можно считать не столько парадоксом, сколько досадным пробелом отечественного законодательства.

В частности, ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"(12.08.95) для обозначения локальных коллективов приводит различные видовые термины. При этом ввиду отсутствия родового понятия для элементарного муниципального образования из текста закона не видно, какие из перечисленных видов территориальных коллективов причисляются к роду первичных, самых низовых образований, а какие - к роду т.н. промежуточных уровней управления.

Так, п.1 ст.12 указанного закона гласит: "Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций".