В нашем случае это государственная организация. Заказчик не имеет трудовых отношений с предоставленным персоналом, но имеет мотивационные рычаги для каждого привлеченного работника. На время своей работы предоставленный персонал становится частью коллектива организации нанимателя. Аутстаффинг становится оправданным в крупных структурах, жестко планирующих и контролирующих численность своего персонала. Например, при сокращении численности, которое связанно с ликвидацией, реорганизацией или приватизацией государственных учреждений и предприятий в процессе реализации административной реформы. Выходом из данной ситуации становится перевод части персонала в штат провайдера аутстаффинговых услуг, путем заключения с ним договора об услугах по предоставлению персонала.

Другой пример. В процессе деятельности государственного органа может возникнуть необходимость реализации какого-либо проекта, для выполнения которого требуется квалифицированный персонал, определенной специализации. В случае неудачной реализации проекта возникают дополнительные расходы по увольнению персонала, в услугах которого больше не нуждаются. Аутстаффинг позволяет избежать таких радикальных мер. Аутстаффинговое агентство самостоятельно решает проблему быстрой переориентации персонала в случае необходимости. Экономия накладных расходов на содержании большой кадровой службы и части бухгалтерии, занятой расчетами заработной платы, в случае применения этой технологии очевидна. Наиболее существенной экономии можно добиться, полностью передав провайдеру функцию кадровой службы, в этом случае наблюдается использование и аутстаффинга, и кадрового аутсорсинга. Успешно решается и проблема реализации интеллектуального капитала государственного органа — путем обеспечения основного штата необходимой дифференциацией социальных гарантий с учетом реальной ценности сотрудника посредством высвобождения бюджетных средств, заложенных на содержание штата государственного органа. При использовании аутстаффинга работодатель получает определенные преимущества в процессе реализации своей кадровой политики. Работодателю нет необходимости заключать со служащим служебный контракт и, следовательно, вступать с ним в трудовые отношения, подразумевающие под собой определенную, закрепленную законодательно, ответственность. Отсутствуют риски трудовых споров с привлеченным посредством аутстаффинга персоналом, так как эти риски несет провайдер. Работодатель получает определенную мобильность в вопросах привлечения и сокращения персонала; при определенных условиях лаг мобильности может не превышать нескольких дней. Используя аутстаффинг, работодатель имеет возможность выстраивать многоступенчатые мотивационные механизмы, в том числе применять нематериальный стимул перевода работника в основной штат.

В "Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2009-2008 гг." говорится о наличии у органов исполнительной власти значительного числа избыточных (1468) и дублирующих (263) функций. Передаче на аутсорсинг подлежат такие административно-управленческие функции, как обеспечение и внедрение новых информационных технологий, управление зданиями и сооружениями государственных органов, организация подбора кадров, предоставление услуг связи, финансовый учет. Т. е. вспомогательные и обеспечивающие процессы, которые не связаны с осуществлением властных полномочий:

• проведение закупок товаров и услуг для нужд органа власти;

• проведение международных мероприятий; конкурсная, выставочная и фестивальная работа;

• управление персоналом, в том числе государственными служащими;

• системное администрирование, информационные технологии;

• бухгалтерский и управленческий учет (в части обеспечения деятельности органов исполнительной власти);

• управление имуществом, закрепленным за органами исполнительной власти на праве оперативного управления; содержание зданий и сооружений, в которых располагаются органы исполнительной власти;

• обеспечение ведомств и отдельных государственных служащих автомобильным транспортом.

Помимо этого, экспертными и рабочими группами по проблемам реализации реформ государственного управления к полному или частичному вынесению на аутсорсинг рекомендованы следующие функции: анализ и оценка конъюнктуры внутреннего и внешнего рынка по видам продукции, выпускаемой предприятиями государственного сектора экономики; мониторинг научно технического, инновационного и промышленного потенциалов; организация маркетинговых исследований; проведение анализа и оценки эффективности реализуемых государственными органами мероприятий; систематизация, сбор, обработка и анализ действующего законодательства и другие. Безусловно, аутсорсинг вызывает большой интерес, но и подвергается большому скепсису, возникает много спорных вопросов. Во-первых, передача функций на аутсорсинг подразумевает под собой, в первую очередь, наличие на рынке эффективно функционирующих саморегулируемых организаций, которые взяли бы на себя реализацию переданных функций и осуществляли их добросовестно и эффективно. Но пока в России такие организации не сформировались, идет лишь процесс их становления. Существует дефицит законодательного регулирования их деятельности, да и само понятие "саморегулируемая организация" не конституировано. Не разработаны принципы контроля за такими организациями, поэтому существуют риски монополизации или огораживания рынка. Поэтому необходимо предварительно проанализировать возможности с целью определения функций, предлагаемых к ликвидации или передаче саморегулируемым организациям, с точки зрения:

• возможности их передачи в негосударственный сектор (наличие политической составляющей или элементов режима секретности);

• анализа потенциала рынка по удовлетворению спроса на соответствующую функцию (услугу) в необходимом масштабе;

• восприимчивости рынка к выносимым на него функциям;

• возможности становления конкурентных или квазиконкурентных условий на рынке определенной функции;

• анализа затрат на вынесение функций органов исполнительной власти на аутсорсинг и дополнительно возникающих выгод за счет вынесения определенных функций на аутсорсинг.

Затем провести анализ готовности поставщиков услуг, придерживаясь следующих критериев:

• наличие производственного ресурса (компания-поставщик может оперативно создать или предоставить необходимые дополнительные производственные мощности);

• наличие профессионального ресурса (у компании-поставщика есть высококвалифицированные специалисты, которых нет у органа-заказчика);

• наличие административно-управленческого и финансового ресурса (поставщик может управлять проектами и/или своими ресурсами более гибко, что позволяет снизить стоимость выполняемых административных процессов и/или повысить качество результата на выходе цепочки).

Во-вторых, необходимым критерием для передачи функций на аутсорсинг является наличие конкуренции между негосударственными организациями в области передачи функций. Существует угроза несовпадения ожиданий государственных органов и исполнителей, которая в большей степени связана с неразвитой еще культурой взаимодействия. Одно из направлений развития такой культуры — внимание к документации, необходимость четко фиксировать все договоренности. Необходимо развитие официального страхования аутсорсинговых проектов с целью возврата вложенных средств в случае неудовлетворительного исполнения функций. В связи с этим существует и альтернативная точка зрения: осуществлять передачу функций не саморегулируемым организациям, а муниципальным органам власти, где наработаны механизмы учета компетентных точек зрения, соблюдения системы интересов государственных и муниципальных служб.

И, наконец, необходимо проанализировать вероятные негативные

последствия:

• возможное снижение ответственности органа власти за реализацию функции в целом (невозможность построения адекватной системы контроля над выполнением административных процессов внешним подрядчиком);

• возможную потерю конфиденциальной информации;

• возможные проблемы неэффективности процесса заключения контрактов;

• неспособность (или немотивированность) сотрудников, ответственных за проведение аутсорсинга, снижать издержки подготовки и мониторинга

• контрактов;

• возможная нестабильность качества предоставляемых аутсорсером услуг, особенно на начальных этапах сотрудничества;

• слишком высокая стоимость аутсорсинга, его экономическая

• неэффективность для государственного органа.

Преимущества аутсорсинга для государственного и муниципального управления:

• Повышение эффективности осуществления административно-управленческих процессов;

• Эффективный контроль издержек, создание потенциала для их снижения, в т. ч. сокращения капитальных затрат;

• Концентрация на основной деятельности и повышения качества

• государственных услуг;

• Сокращение административного и управленческого потенциала;

• Возможность детального закрепления качества запрашиваемых результатов в аутсорсинговом контракте и ответственности поставщика;

• Привлечение лучших практик в соответствующей сфере деятельности;

• Доступ к более современным технологиям (при тех же

• или меньших затратах);

• Увеличение адаптивной способности к условиям внешней среды.

Мировой опыт показывает — внедрение аутсорсинга потенциально позволяет сэкономить 10-50% бюджетных средств за счет увеличения конкуренции в секторе заказов.

Подходы к организации аутсорсинга:

Кластерный подход — объединение государственных органов для организации совместных действий по аутсорсингу. Управление берут на себя отдельные органы (специализированные агентства в сферах финансов, ИКТ, кадровой политики и т. д.). Преимуществом данного подхода является эффект масштаба, недостатком — сложности управления.

Централизованный подход — управление политикой аутсорсинга в рамках единой уполномоченной правительственной организации (управлениям по осуществлению государственного заказа продукции и услуг). Преимущество — единая политика аутсорсинга, минус — отсутствие индивидуального подхода и гибкости.

Децентрализованный подход — независимое создание индивидуальных стратегий использования аутсорсинга для каждого органа.

Выбор того или иного подхода к проведению аутсорсинга зависит от его целей, условий, затрат. Основные направления аутсорсинга:

• Повышение качества исполнения функций. Концентрируется на основных функциях в условиях бюджетных или временных ограничений, высоких требований по качеству услуг;

• Снижение издержек на исполнение функций. Фокусируется на технологической инфраструктуре и бизнес-приложениях, обеспечивающих функциях.

Органы и организации, использовавшие аутсорсинг в направлении "повышение качества исполнения функций", были более успешны в достижении своих целей.

Глава 2. Анализ проведения административной реформы в Ленинградской области и г. Санкт-Петербурге

2.1 Промежуточные результаты проведения административной реформы в Ленинградской области и г. Санкт-Петербурга

В Ленинградской области за последние три г. по направлениям административной реформы был проведен ряд мероприятий, результативность которых довольно высока.

По направлению внедрения механизмов управления по результатам в органах исполнительной власти Ленинградской области осуществили следующие мероприятия:

1. Реализуется Программа реформирования региональных финансов Ленинградской области на 2008-2009 годы, утвержденная распоряжением Губернатора Ленинградской области от 19.11.2007 № 553-рг.

2. Обследовано текущее состояние государственного управления в сферах здравоохранения, образования, труда и социальной защиты Ленинградской области.

3. Разработаны и утверждены региональные политики в данных сферах, содержащие основные проблемы, приоритетные направления и системы целей по каждой сфере:

• приказ Комитета общего и профессионального образования № 249 от 31 марта 2009 г. "О политике образования Ленинградской области на 2009-2008 годы";

• приказ Комитета по здравоохранению Ленинградской области № 46 от 17 марта 2009 г. "О реализации на территории Ленинградской области комплекса мероприятий по Программе реформирования региональных финансов на 2009-2008 годы";

• приказ Комитета по труду и социальной защите населения Ленинградской области № 31 от 13 марта 2009 г. "Об основных направлениях политики в сфере труда и социальной защиты населения Ленинградской области на 2009-2008 гг."

4. Разработаны, утверждены и находятся в стадии пилотного внедрения системы показателей достижения целей в сферах здравоохранения, образования, труда и социальной защиты Ленинградской области:

• приказ Комитета общего и профессионального образования № 248 от 31 марта 2009 г. "О системе сбалансированных показателей образования Ленинградской области";

• приказ Комитета по здравоохранению Ленинградской области № 75 от 11 апреля 2009 г. "О показателях реализации Политики здравоохранения Ленинградской области на 2009-2008 годы";

• приказ Комитета по здравоохранению Ленинградской области № 98 от 26 апреля 2009 г. "О показателях и их значении, которые не должны быть снижены в ходе эксперимента в рамках Программы реформирования региональных финансов учреждений здравоохранения Ленинградской области";

• приказ Комитета по труду и социальной защите населения Ленинградской области № 48 от 21 апреля 2009 г. "О целевых показателях в сфере труда и социальной защиты населения Ленинградской области на 2009-2008 годы".

5. Разработаны и находятся на стадии внедрения системы стимулирования государственных служащих органов исполнительной власти, базирующиеся на показателях достижения целей в сферах здравоохранения, образования, труда и социальной защиты Ленинградской области.

6. Обследовано состояние системы государственной службы и кадров Ленинградской области, разработаны цели системы государственной службы Ленинградской области, система сбалансированных показателей и мероприятия по их достижению.

В системе управления государственной службы созданы рабочие органы по управлению системой сбалансированных показателей.

По направлению оптимизации функций органов исполнительной власти и противодействия коррупции во исполнение Указа Президента РФ от 23 июля 2006 г. № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2006-2007 гг." Администрацией Ленинградской области в апреле-июле 2007 г. был проведен анализ федеральных законов с целью уточнения полномочий субъектов РФ, в ходе которого было рассмотрено более 500 законов.