177473 (Оптимизация административно-управленческих процессов в муниципальных учреждениях на основе аутсорсинга), страница 2

Во-вторых, требуется заново очертить сектор рынка, на котором государство и его органы выступают поставщиком услуг. В рыночной терминологии это означает: органы власти региона должны четко определить свою рыночную нишу, специализацию и те виды услуг, которые они предоставляют потребителям. Очевидно, что в первую очередь через подобную реструктуризацию должны пройти до сих пор функционирующие как нерыночные секторы публичных услуг — здравоохранение, образование, культура, социальная защита и ЖКХ, причем не как отрасли, а как совокупность публичных услуг для бенефициаров. Таким образом, должен быть совершен переход к клиентоориентированному управлению, параметры которого могут быть закреплены в реестре публичных (бюджетных) услуг. Качество услуг должно быть закреплено в их стандартах, а порядок оказания — в административных регламентах.

Наконец, учитывая, что спрос на государственные обязательства всегда превышает результат от реально предложенных мероприятий, их необходимо сделать экономически более эффективными, добиваясь того, чтобы предоставленные публичные (бюджетные) услуги соответствовали требованиям граждан и осуществлялись при более низких затратах. Проводя аналогии с рыночной экономикой, это означает снижение себестоимости и повышение производительности. Предоставляемые властью публичные услуги должны соответствовать требованиям граждан (клиентов) и осуществляться при более низких затратах. Идеальной, с точки зрения формирования эффективной системы госуправления, является ситуация, когда возможно оценить финансовый "вес" тех или иных публичных услуг — т. е. затраты бюджета на их оказание. Это позволяет реально сопоставить стоимость услуг в бюджетном секторе и на конкурентом рынке. При этом бюджетные расходы становятся целевыми, ориентированными на достижение определенного результата, они "привязываются" к определенным публичным (бюджетным) услугам. Проявляется стоимость всех государственных услуг, включая даже те, которые государственные органы оказывают друг другу. Таким образом, должен быть совершен переход к экономически эффективному управлению, фиксируемому в лимитах (пропорциях) распределения бюджетных средств по видам публичных услуг. Все это предполагает совершение в российском государстве трех "шагов реформ":

Во-первых — реформу функций органов государственной власти, как собственно изменение содержания деятельности государства. Такая реформа представляет собой новое определение органами государственной власти своего места в системе публичной власти в России.

Во-вторых, необходима реорганизация аппарата управления (административная реформа в узком смысле) в соответствии с новым содержанием деятельности органов власти, новой конструкцией их отношений с потребителями публичных услуг.

В-третьих, требуется нормативно-правовое оформление нового режима функционирования органов государственной власти и реорганизованного аппарата управления (так называемая правовая реформа).

Однако при реализации модели рыночного государства, следует учесть, что Россия принадлежит к странам континентального права, в организации системы государственного управления и государственной службы которых очень многое заимствовано из германских образцов XIX в. При претворении в жизнь административной и бюджетной реформ стране придется справиться, как минимум, с рядом сложных испытаний. Необходимо поменять идеологию организации государственной службы и управления. По сути, надо перейти от идеи служения обществу к идее поставки услуг для него, от идеи господства иерархии к представлению о государственном управлении как рынке, на котором приходится постоянно доказывать высокую потребительскую ценность и экономичность того, что делаешь. Придется осуществить ускоренный импорт в госсектор управленческих технологий, поскольку необходимыми для успешного функционирования "рыночного" государства квалификациями и компетенциями традиционные российские чиновники, воспитанные в духе служения и иерархии, не обладают.

Процесс трансформации системы государственного управления на принципиально новых идеологических, правовых и технологических основаниях в России может занять значительное время. Между тем, никто не гарантирует успешности проводимых реформ. Более того, опыт показывает: страны романо-германской правовой семьи до сих пор очень плохо вписываются в модель "нового государственного менеджмента". Некоторые из них затратили на реформы более десяти лет, но постоянно сталкиваются с новыми трудностями. Одно очевидно: "рыночное государство" позволяет задействовать целый ряд ранее недоступных государственной машине инструментов повышения эффективности и собрать новые ресурсы (через механизмы частно-государственного партнерства, делегирования гражданскому обществу части государственных функций и проч.). Оно обладает большей гибкостью по сравнению с "административным", а потому может демонстрировать большую устойчивость.

Важно, что "рыночное государство" через механизмы результативного управления не только не снижает, но и создает предпосылки для повышения уровня стратегирования, распространения его на всю государственную систему, включая отдельные бюджетные учреждения. У данной системы появляются новые "центры ответственности", которые создают для нее запас проектных инициатив и порождают возможность быстрого реагирования на запросы граждан не после иерархического сигнала сверху, а в логике взаимодействия на расстоянии "протянутой руки", т. е. решения большинства проблем на самом близком к гражданам уровне власти.

1.2 Основные этапы, цели и методы реформы административного управления

Принципы и технологии "нового государственного менеджмента" все шире используются в отношениях государства и госслужащих (конкурсно-контрактная система найма), а также государства и институтов предоставления государственных услуг (обособление этих функций) с использованием фирменных методов отработки и передачи информации (электронные правительства) и ориентацией на показатели государственного управления, выраженные в стандартизированной и предельно конкретизированной форме. В общем случае выстраивается следующая внешне несложная схема административного реформирования: в обществе формируются общепризнанные представления о целях ("конечных" результатах деятельности) государства, о том, как с ними соотносятся полномочия высших органов власти и о том, как "промежуточные" результаты отдельных подразделений исполнительной власти соотносятся с "конечными" результатами деятельности государства; высшие органы исполнительной власти государства переуступают часть своих полномочий ("промежуточных" целей, результатов) автономизированным агентствам; агентства получают бюджетные средства в зависимости от результативности исполнения переданных полномочий (от достижения "промежуточных" результатов), переводимых ими в конкретные услуги гражданам и бизнесу; результативность деятельности каждого органа исполнительной власти определяется на основе установленных стандартов каждой услуги при условии четкого соотнесения качества предоставляемых услуг и конечных целей правительства; все государственные служащие в составе указанных агентств становятся подобием работников отдельных фирм, продукцией которых являются стандартизированные государственные услуги; благополучие госслужащего связывается с результативностью деятельности "фирм-агентств" на контрактной основе.

Начало полномасштабной административной реформы в России обосновывалось доводами о низкой эффективности действующей исполнительной власти. Идеология проведения реформы в 2006-2007 гг. стала своеобразной реакцией на послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2006 год, в котором недостаточная эффективность государственного аппарата и несоответствие количества его полномочий качеству власти назывались "основным препятствием на пути экономических реформ". В связи с этим приоритетными задачами развития государственного управления были объявлены значительное сокращение функций органов исполнительной власти, изменение их системы и структуры, совершенствование административных процедур и судебных механизмов разрешения споров между властью и обществом.

Вполне естественно, что главной целью первого этапа административной реформы стало, прежде всего, преодоление вышеуказанных недостатков. Достижение этой цели, естественно, предполагалось в ранее рассмотренной идеологической схеме либерально-рыночных отношений, и в Указе Президента РФ "О мерах по проведению административной реформы в 2006-2007 г.х" назывались следующие пять главных задач административной реформы:

1. ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

2. исключение дублирования функций и полномочий федеральных

3. органов исполнительной власти;

4. развитие системы саморегулируемых организаций в области

5. экономики;

6. организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам

7. и юридическим лицам;

8. завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Все эти задачи на первом этапе реформы были решены не полностью, но в то же время был сделан шаг к радикальным переменам в структуре и функциях "центральной" и региональной исполнительной власти.

В концепции проведения второго этапа реформы (2009-2008 гг.) отмечалось, что на первом этапе была реализована лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы, а по ряду ее приоритетных направлений работы еще не начинались (прежде всего, это касалось механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях). Правительство РФ приводило свидетельства международных экспертов о том, что по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Россия находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии, а по ряду интегральных показателей (используемых в международной практике) значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы. В частности отмечалось, что в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за 2007 г. Российская Федерация по показателю "качества государственных институтов" опустилась с 81-го на 89-е место, а согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется один раз в два г. Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по эффективности работы правительства, качеству законодательства, верховенству закона и контролю за коррупцией находится в нижней части рейтинга. По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией "Транспэренси Интернэшнл", в 2007 году Россия среди 146 стран занимала 90-е место. Особое внимание обращалось на то, что система исполнительной власти являлась "весьма закрытой для граждан и бизнеса", и поэтому в связи с увеличением рисков дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов составляют более 5% вкладываемых средств при том, что сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1% коррелирует с увеличением среднегодового ВВП на душу населения на 986 долларов США, с ростом прямых иностранных инвестиций по отношению к ВВП на 1% и с сокращением инфляции на 0,46%. Приводились данные о коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Итоговой оценкой стало положение о том, что, по существу, сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности.

"Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2009-2008 гг." определила в качестве цели второго этапа реформы повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования (эта позиция полностью дублирует одну из задач первого этапа реформы); повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Для достижения этих целей необходимо решение шести следующих задач:

1. внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

2. разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

3. оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

4. повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

5. модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

6. формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Второй этап реформы намечено проводить на основе специально разработанных программ и планов, включающих адресные задания, установленные сроки их выполнения и т.п.

В программе действий Правительства РФ на 2009 год выделена, например, такая позиция, как "разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции, осуществляемые органами исполнительной власти, позволяющих передавать ряд государственных функций саморегулируемым организациям и создавать механизмы, предотвращающие появление новых избыточных функций у органов исполнительной власти, а также закрепляющих процедуры раскрытия информации о деятельности государственных органов".

На 2010 год намечены "продолжение ликвидации избыточных функций федеральных органов исполнительной власти", "оптимизация функционирования органов исполнительной власти в субъектах РФ" и "совершенствование действующей системы контроля и надзора, пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов, развитие механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, в том числе участия его представителей в подготовке и принятии общественно значимых решений, информирования общества о ходе административной реформы". [6]

На 2008 год намечены "ликвидация избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ", "проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора" и "внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти".