Федеральное агентство по образованию

Байкальский государственный университет экономики и права

ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ

Оптимизация административно-управленческих процессов в муниципальных учреждениях на основе аутсорсинга

Иркутск, 2010 г.

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты административной реформы в РФ

1.1 Предпосылки административной реформы

1.2 Основные этапы, цели и методы реформы административного управления

1.3 Аутсорсинг как метод оптимизации функций органов исполнительной власти

Глава 2. Анализ проведения административной реформы в Ленинградской области и г. Санкт-Петербурге

2.1 Промежуточные результаты проведения административной реформы в Ленинградской области и г. Санкт-Петербурга

2.2 Анализ деятельности государственных учреждений общего образования г. Санкт-Петербурга

2.3 Опыт использования государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями аутсорсинга в сфере информационных технологий

Глава 3. Совершенствование деятельности государственных образовательных учреждений на основе аутсорсинга

3.1 Методика перевода бизнес-процессов образовательного учреждения на аутсорсинг

3.2 Предложения по совершенствованию деятельности муниципального образовательного учреждения Школы № 158 города Санкт-Петербург

3.3 Социально-экономическая эффективность предложенных мероприятий

Заключение

Список литературы

Введение

Государство — институт, призванный регулировать общественную жизнь, выполнять задачи, которые необходимы для общества, поэтому задачей государства является создание институтов, отвечающих требованиям новой формации общественного развития. В России в настоящее время проходит ряд институциональных реформ: административная, судебная, образования, медицины, военная, пенсионная, госслужбы и др. Должностные лица правительства РФ не раз в своих заявлениях ставили административную реформу на первое место по важности, указывая на создаваемые органами государственной власти ограничения (административные барьеры), не позволяющие развиваться экономической системе на основе конкуренции, равенства перед законом, вечного характера собственности и т.п.

Возникает вопрос — почему спустя 15 лет реформ государство решило определить новые правила игры? В 90-е годы государство стремилось уйти из экономики, чтобы создавать эффективную рыночную систему. Рыночная экономика стимулирует граждан к эффективной деятельности через экономическую заинтересованность или угрозу потерь. В плановой экономике данную функцию выполнял госаппарат. Рыночные реформы быстро не прижились потому, что необходимо было не только устанавливать новые правила поведения в обществе, но и осуществлять контроль над соблюдением этих правил. Иначе формируются неформальные традиционные правила поведения, это выразилось в виде массового ухода экономических агентов в тень, что подрывало суверенные позиции государства и всего общества. Контроль должны были осуществлять государственные органы либо саморегулируемые организации, в любом случае государство нуждалось в усилении.

Усиление административного ресурса, т.е. степени возможности влияния государства на общественную жизнь, привело к торговле информацией госслужащими, созданию преференций для отдельных экономических субъектов и атрофированию главного фактора рыночной экономики — свободной конкуренции. Основным конкурентным преимуществом являются стабильные отношения предпринимателей с органами региональной и муниципальной власти. Таким образом, можно сказать, что не имеет значения сильное государство или слабое, без институциональных реформ, определения новых правил поведения, ограничений и стимулов к приверженности данным правилам, механизмов реализации этих реформ и контроля над деятельностью органов власти переход России к постиндустриальному обществу невозможен. Очень сложно определить, какие институты необходимо создавать, а какие изменять. Это функция государства, поэтому административная реформа признана ключевой.

В начале третьего тысячелетия государство не позволяло экономике развиваться качественно, дифференцироваться, демонополизироваться потому, что государство было проще, чем экономическая система, отсутствовали механизмы регулирования экономики. Административная реформа необходима для проведения других институциональных реформ, для изменения качества российского общества, уклада жизни, что позволит власти управлять экономикой понятными, рыночными, прозрачными методами, быть России конкурентоспособной.

Ни одна из реформ, проводимых в России за последние 15 лет, не была так плотно вписана в контекст зарубежной практики, как административная. Начав эту реформу с отставанием от зарубежных стран (бум "западных" административных реформ пришелся на первую половину 90-х годов), и уже имея опыт проведения политических, экономических и социальных реформ, приближающих общественное отечественное устройство к зарубежным образцам, Россия выбрала идеологию административного реформирования тех стран, где в государственные институты активно привносятся принципы и технологии стандартного бизнес-управления. Была избрана идеология своего рода "разгосударствление власти", утверждающая, что следует, во-первых, предоставить независимым (хотя и "государственным") агентствам свободу действий по распоряжению государственными ресурсами при косвенно регулирующей роли государства и, во-вторых, передать в частные руки все те функции государственных органов, принять которые бизнес сочтет для себя выгодным (аутсорсинг).

Целью дипломного проекта является разработка мероприятий, направленных на совершенствование деятельности муниципальных учреждений в контексте реализации административной реформы.

В рамках поставленной цели в работе решаются следующие задачи:

1. Исследование актуальности проводимой в стране административной реформы государственного управления, ее целей и методов осуществления.

2. Изучение аутсорсинга как одного из методов осуществления административной реформы.

3. Проведение анализа применения аутсорсинга для государственных и муниципальных организаций.

4. Обоснование необходимости применения аутсорсинга для учреждений системы общего образования.

5. Рассмотрение особенностей, возможностей и ограничений применения аутсорсинга для учреждений общего образования.

6. Обоснование социально-экономической эффективности внедрения аутсорсинга в систему управления МОУ Школы №158 г. Санкт-Петербурга.

Глава 1. Теоретические аспекты административной реформы в РФ

1.1 Предпосылки административной реформы

На протяжении долгого времени олицетворением силы и эффективности государства были страны-лидеры континентальной Европы: Франция и Германия. Эти государства обладали самым организованным и рационально устроенным административным аппаратом, доминировали на континенте в военно-политическом и экономическом отношении. В этот период под эффективным понималось такое государство, которое имело устойчивую систему управления и добивалось безусловного подчинения своим велениям со стороны подданных, прежде всего, за счет реализации дисциплинарной власти. Соответственно, и Франция, и Германия раньше других стран развернули большой административный аппарат, сформировали в качестве ведущих отраслей системы права конституционное и административное право, наладили подготовку государственных служащих, создав для этого специальные школы камералистики.

Реформы государственного сектора, проводившиеся в этих государствах, были взяты за образец в США, России и даже Японии, Османской империи и на арабском Востоке. При этом национальные законодательства указанных стран могли заимствовать целые блоки правовых систем. В частности, Кодекс Наполеона стал основным нормативным актом гражданского права всего "латинского мира" — он был скопирован Румынией, Италией, Португалией, Испанией. Кодекс послужил чем-то вроде jus gentium для Аргентины, Боливии, Колумбии и Венесуэлы и других латиноамериканских государств.

Наиболее ярко франко-германский опыт государственного устройства, строившийся на принципах иерархии, формализации и директивности, копировался другими странами при решении вопросов администрирования, формирования судебной системы, организации силовой части государственного аппарата и развития системы образования. Между тем, ни владевшая вплоть до середины ХХ в. почти половиной мира Великобритания, ни США, построившие "идеальную Европу" на новом континенте в том виде, в котором она никогда не существовала, но о которой грезилось, на тот момент, не рассматривались в качестве образцов эффективных государственных машин. Еще В. Ленин в своей известной лекции "О государстве" отмечал, что в этих странах государственный аппарат являлся изначально неразвитым, граница между частным и публичным правом была размытой, а административное и конституционное право долгое время не могли оформиться в качестве самостоятельных подразделений в системе права. [16]

Многие функции, принадлежащие в континентальной Европе государству, в англо-саксонском мире реализовывались в частном порядке, фактически представляя собой своего рода услугу на рынке (вплоть до существования частных тюрем). Однако к 70 гг. ХХ века ситуация изменилась. Во-первых, многие ранее эксклюзивно принадлежавшие государству услуги перестали быть только публичными (начал развиваться сектор рыночных услуг в сфере социального обеспечения, высшего профессионального образования, предоставления коммунальных и иных инфраструктурных услуг, хранения и обработке информации и т. п.). Государство могло не просто передать часть своих функций обществу, но и вступить в конкуренцию с частными институтами последнего. Чтобы сохранить свою ценность для граждан, государству пришлось преобразовываться в "клиентоориентированную" организацию.

Во-вторых, во всем мире изменилось понимание эффективности государственного управления: под ней стали подразумевать способность власти вступать во взаимодействие с другими субъектами общества, добиваясь устойчивости и динамичности развития социальной системы при наименьшем расходе общественных ресурсов. И тогда оказалось, что образцом государственной эффективности выступают гибкие сетевые структуры вроде англо-саксонских стран, где государственное управление строится по принципу рынка публичных услуг. Наконец, к 1970-м гг. в индустриально-развитых странах сформировались предпосылки для перехода к новой (постиндустриальной) экономике и был освоен целый класс новых техник управления характерными для нее бизнес-процессами (передача второстепенных функций и процессов на аутсорсинг, привлечение различных поставщиков работ и услуг из разных стран и секторов экономики, конкурсное размещение подрядов и проч.). Эти техники управления могли быть перемещены в государственную сферу и потенциально были способны обеспечить значительную экономию общественных ресурсов при выполнении государственных функций. Последние необходимо было разбить на базовые и второстепенные "бизнес-процессы", выявить адресатов продуктов государственной деятельности, приписать адресатам статус бенефициаров, а продуктам — услуг, соотнести затраты на их предоставление.

Целенаправленный переход к "рыночному" ("финансовому") государству был ознаменован серией реформ государственного аппарата, осуществленных в индустриально развитых странах в 1980-1990-е гг. Наиболее успешно реформы прошли в США, Великобритании, Канаде, Новой Зеландии и Австралии (странах с англо-саксонской государственно-правовой традицией), а также в имеющей сходную правовую систему Скандинавии.

Англо-саксонская традиция, рассматривавшая государство и его органы в качестве одного из рыночных институтов и поставщика услуг своим гражданам, оказалась как нельзя кстати. Во Франции и Германии же реформы, направленные на внедрение "рыночного" государства, столкнулись со значительными трудностями. В 1980-1990-е гг. в США были сформулированы предложения по перестройке системы государственного управления по образцу рыночных институтов, ориентации государственной службы на оказание услуг "клиентам" и переходу к "новому государственному менеджменту" на базе трех "Э" (экономия, энергичность и эффективность). [20]

Путь от теории к практике проложила комиссия вице-президента США Гора, констатировавшая, что госструктуры Америки превратились в неэффективные и закрытые для граждан монополии и предложившая провести полный реинжиниринг системы государственного управления (reinventing the government). Комиссией Гора было выдвинуто более 380 рекомендаций по повышению эффективности государственного управления, включающие предложения об отмене дублирующих друг друга программ, улучшении распределения обязанностей внутри федеральных ведомств, передаче части их функций общественным и коммерческим структурам. Эти меры должны были позволить сократить штаты и расходы на управление, сделать аппарат более гибким и динамичным, повысить доверие граждан к институтам исполнительной власти.

Примерно в это же время в Великобритании консерваторы под предводительством М. Тэтчер, а затем и лейбористы принялись внедрять систему "нового менеджмента" в государственное управление, делая его все более рыночным и клиентоориентированным, выделяя публичные услуги и постепенно расширяя практику передачи их оказания в частный сектор на рыночных условиях. В 1998 г. была реализована программа "Следующие шаги", согласно которой было установлено 160 основных показателей результативности деятельности государства. Их достижение стало основной задачей государственных органов, руководители которых получили свободу в выборе программных мероприятий и материальном поощрении работников. Управление должно было быть нацелено на максимальную рыночную эффективность (большее количество услуг при высоком качестве и наименьших затратах; предприимчивость и результативность, а не выслуга и верность). Руководители ведомств сами выступили с инициативой по предоставлению возможности: а) перераспределять средства между статьями бюджета; б) переносить некоторые средства на следующий год; в) внедрить на государственной службе бухгалтерский учет коммерческого типа.

Под влиянием США и Великобритании "новый менеджмент" и принципы "рыночного государства" стали копироваться и другими индустриально развитыми странами. В начале 2003-х гг. российские власти, стремясь добиться новой эффективности, также приступили к реформе системы управления, образцом для которой, как и в других индустриально развитых странах, выступило "рыночное" государство, а технологической базой — "новый менеджмент". Было признано, что в стране необходимо провести административную и связанную с ней бюджетную реформу, резко повысив эффективность общественных финансов, выведя их распределение и использование из административных процедур в рыночные процессы, расценивавшиеся как более экономичные и прозрачные.

В Россию такая модель государственного управления попала, в первую очередь, через консультантов из Северной Европы в версии, характерной для стран скандинавской правовой семьи, занимающей промежуточное положение между англо-саксонским и континентальным правом. Главным "переводчиком" западного опыта управления выступил ГУ Высшая школа экономики, идеологически и методически обеспечивавший штаб реформ — Минэкономразвития РФ. Фактически идеологи реформ предполагали, что российское государство будет преобразовано в "рыночное". Оказалось, что функции государства можно разложить на точно зафиксированные в стандартах и регламентах услуги, а бюджетное финансирование увязать с закупками данных услуг (стерев при этом границу в предложении таких услуг подрядчиками из государственного и частного сектора). Отсюда появляется возможность передачи публичных услуг на аутсорсинг рыночным институтам, гражданскому обществу (например, лицензирование отдельных видов хозяйственной деятельности, часть разрешительных актов и т. п.). Для этого необходимо, во-первых, вывести органы власти на рынок социальных благ как одного из поставщиков последних. Для этого данные органы должны приобрести определенную структурную организацию и правовую форму. Иными словами, государство должно занять аналогичную обычной компании позицию — с вполне понятным продуктом производства (публичные услуги), с вполне конкретными клиентами (потребители услуг, бенефициары) и обязательствами поставщика перед клиентами (качество публичных услуг). При этом государственные органы и бюджетные учреждения могут быть не единственными поставщиками услуг, а иметь конкурентов (например, частные школы, больницы и т. д.).