73037-1 (Возможные пути совершенствования системы территориального управления России)

Возможные пути совершенствования системы территориального управления России

Уткин Э. А. Денисов А. Ф.

Во всем мире задачи повышения эффективности государственного управления приобретают все большую значимость. Однако универсальных моделей, оптимальных для использования всеми странами, не существует, каждое государство должно вырабатывать собственную модель, наиболее подходящую на определенном этапе исторического развития для применения с учетом национальных особенностей.

Все это требует глубокого изучения и осмысления национального, и мирового опыта выживания и развития в меняющихся условиях. На его основе необходимо создать новую модель территориального управления России, создающую оптимальные условия для долгосрочного развития страны. Возрастающее внимание органов государственной власти к данной задаче позволило ускорить процесс разработки и внедрения различных механизмов повышения эффективности вертикали государственной власти. К сожалению, отсутствие системного подхода при их разработке обусловило слабую проработку механизмов их реализации. Кроме того, применение таких механизмов без отлаженной законодательной базы оказалось сильно осложнено.

Важным достижением мировой науки за последние десятилетия следует считать осознание того факта, что наша планета имеет ограниченные запасы природных ресурсов и что их бездумное расходование приводит к нарушению стабильности биосферы Земли. Это привело к объективному процессу формирования новых, глобальных подходов к территориальному управлению, определяемых законами природы и вынуждающих политиков к отказу от привычных схем.

Особенностями положения России являются огромные размеры территории, на 60—70% покрытой вечной мерзлотой, затрудненность доступа внутренних регионов к открытым океанам, расположение на стыке разных культурных миров и цивилизаций. Обеспеченность природными ресурсами в расчете на одного жителя России почти в 5 раз выше, чем в США, и в 19 раз больше, чем в Западной Европе. До распада СССР Россия имела свободный доступ практически ко всем видам минерально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, обеспечивая самодостаточный характер экономики, хотя и в условиях значительных энергетических затрат на их добычу и переработку. В настоящее время Российская Федерация лишилась доступа к 30—40% основных видов минерального сырья. Из-за нарушения межотраслевого баланса и недостатков государственного регулирования цены на отдельные виды ресурсов стали превышать мировые, что сделало их добычу нерентабельным. Утеряны наиболее привлекательные сельскохозяйственные районы, многие важные месторождения полезных ископаемых и транспортные артерии.

Характерной особенностью России является неравномерность освоения ее территории. Процесс организации территориального управления всегда отличала неполная вовлеченность природных и иных территориальных ресурсов в общий ресурсообмен, содержащий серьезные диспропорции. Подобная несбалансированность все более пагубно сказывается на возможности России сохранять контроль и эффективно управлять на своей территории и является источником серьезных долгосрочных угроз. Особенно ослаблена эффективность управления в малоосвоенных и быстро деградирующих регионах Крайнего Севера и Сибири.

Одним из наиболее серьезных негативных последствий несбалансированного развития территории является утрата состояния устойчивого развития и угроза дробления на отдельные, более слабые регионы. Эта опасность всегда была достаточно актуальной для России, традиционно компенсировавшей свою уязвимость, возникающую из-за несбалансированного развития усилением централизации власти, более жестким подчинением центру удаленных областей.

В большинстве индустриально развитых стран идет процесс реструктуризации компаний, слияний и поглощений, усиливается тенденция роста числа соглашений о совместном проведении крупных финансовых операций, осуществлении единых промышленных проектов большого масштаба. В то же время во взаимоотношениях хозяйствующих субъектов на постсоветском пространстве решающее значение имеют горизонтальные связи между предприятиями, строящимися с учетом краткосрочных финансовых интересов. Долгосрочные, стратегические экономические связи должного развития, к сожалению, пока не получили.

Количественной мерой экономической интегрированности той или иной территории может служить доля товарообмена, приходящаяся на соседние регионы, в общем объеме внешнего торгового оборота.

В СССР межреспубликанский вывоз составлял более 80% общего суммарного вывоза из союзных республик, а весь межреспубликанский оборот в суммарном внешнеторговом обороте до 70%. В начале 90-х гг. товарооборот между странами СНГ достигал 21% их суммарного ВВП, в то время как в странах Европейского Сообщества — 14%. В 2000 г. товарооборот между странами Содружества составил около 6% объема ВВП. К примеру, в Европейском экономическом сообществе на долю взаимных поставок приходится около 62% внешнеторгового товарного оборота.

Такое положение связано с тем, что на первом этапе становления СНГ в бывших республиках в основном происходили процессы дезинтеграции. По экспертным оценкам, только из-за разрыва хозяйственных связей между бывшими союзными республиками выпуск конечной продукции уменьшился в среднем на 25—30%. Остановился ряд производств, в том числе стратегически важных.

Разрыв кооперационных связей между предприятиями породил ряд сложных проблем не только перед предприятиями стран СНГ, но и перед российскими. Многие регионы России не только экспортируют стратегические виды продукции в страны СНГ, но и зависимы от поставок сырья, материалов, комплектующих изделий из стран Содружества. Хотя в России и сконцентрировано более 20 % мировых запасов природных ресурсов, экономика испытывает острый дефицит марганца, хрома, глинозема, концентратов титана, молибдена, олова, редких металлов, ртути и др. Новая для России проблема дефицита ряда сырьевых ресурсов привела к снижению объемов производства, а в ряде случаев и к снижению качества продукции металлургии, сокращению выпуска высококачественных легированных сталей и сплавов. В то же время как на внешних, так и на внутренних рынках часто возникает экономически нерациональная и необоснованная конкуренция производителей из разных стран СНГ, вызывающая значительные финансовые потери. Разрушение единого экономического пространства на территории бывшего СССР произошло и по многим другим жизненно важным направлениям.

При резком сокращении объема российских инвестиций в экономики государств СНГ значительно увеличились прямые инвестиции западных инвесторов. Особенно заметно растут объемы иностранных инвестиций в сферы, представляющие интерес для России. Следует учитывать, что целью иностранных инвестиций, в основном, является не долгосрочное развитие объекта инвестиций, а получение стратегического контроля над ключевыми объектами экономики.

Под контроль иностранных компаний уходят не только месторождения полезных ископаемых, но и новейшие оборонные предприятия с высокими технологиями, выпускающими наукоемкую продукцию, которые могли бы стать опорными “точками” экономического роста и возрождения интеграционных процессов. Зарубежные компании часто скупают напрямую или через подставные фирмы и банки акции перспективных предприятий и объектов инфраструктуры и, становясь их собственниками, замораживают или свертывают производство.

Взяв курс на активное проникновение в экономическое пространство бывшего Советского Союза, страны ЕС и США продолжают сохранять жесткие ограничения на вхождение в их экономику. Стремление России и стран СНГ включиться в мировую рыночную экономику сдерживается, порой Россия вытесняется даже с тех мировых рынков, на которых продукция СССР была конкурентоспособной и пользовалась спросом. Для этого экономически развитые страны используют двойные стандарты в подходах к развитию торгово-экономических связей с Россией, различные протекционистские меры по защите своих товаров, антидемпинговое и компенсационное законодательство.

Остро встает вопрос о путях обеспечения жизненно важных интересов России. В наиболее общем виде такими интересами будут две потребности:

— в выживании, обеспечении самосохранения и безопасного существования общества и государства как первичного условия для их последующего развития;

— в собственном развитии указанных субъектов безопасности, раскрытии и наиболее полном использовании их возможностей, качественном совершенствовании.

Исходя из необходимости отстаивания данных интересов на современном этапе государственная стратегия повышения эффективности территориального управления должна быть ориентирована в первую очередь на поддержание достаточного уровня жизни населения, на обеспечение целостности и единства экономического пространства страны, формирование условий для устойчивого и стабильного развития реального сектора экономики России. Эти цели должны быть не только определены, но и обоснованы, одобрены и поняты всеми политическими силами общества. Важным условием достижения поставленных целей является формирование соответствующей нормативно-правой базы.

Необходимо создание прочной законодательной базы, обеспечивающей условия для долгосрочного развития страны за счет более полного и сбалансированного использования внутренних ресурсов. Одним из основных препятствий для создания такой базы является отсутствие целостной системы территориального управления. В настоящее время ни одна страна не может занять достойное место в мире, быть конкурентоспособной при отсутствии эффективного территориального управления внутри страны.

Долгосрочная стратегия социально-экономического развития России может быть научно обоснованной и реализуемой на практике только тогда, когда она в полной мере учитывает территориальные факторы: исключительное разнообразие природных, социально-экономических, национально-культурных и других условий в различных частях страны и отражает их во всех направлениях государственной политики. В настоящее время неоднородность развития социально-экономического пространства России оказывает все более существенное влияние на функционирование государства, структуру и эффективность экономики. Рыночные реформы обострили основные проблемы межрегиональной дифференциации.

Прежде всего, это связано с ослаблением регулирующей роли государства, отказом от территориального районирования, отменой большинства региональных экономических и социальных компенсаторов, существовавших во времена СССР. Органы государственной власти России оказались неспособны создать и применить аналогичные механизмы в условиях рыночной экономики. В результате регионы стали испытывать жесткое воздействие конкурентных преимуществ и недостатков, выявилось также фактическое неравенство статуса различных субъектов Российской Федерации в экономических отношениях с центром.

В результате по величине производства валового регионального продукта на душу населения и среднедушевым доходам населения субъекты Российской Федерации стали различаться более чем в 20 раз. Такая резкая дифференциация неизбежно приводит к неконтролируемой миграции, расширению ареалов депрессивности и бедности, ослаблению механизмов экономического взаимодействия регионов и нарастанию межрегиональных противоречий. Это существенно затрудняет проведение единой общероссийской социально-экономической политики. Хотя территориальные социально-экономические диспропорции во многом обусловлены объективными причинами, необходимость их смягчения очевидна. Ни одно государство, стремящееся сохранить единство, не может позволить существование подобных территориальных диспропорций. Опыт экономически развитых государств подтверждает это. Чрезмерные различия в условиях жизни населения центра и периферии, различных регионов страны могут приводить к усилению центробежных тенденций и сепаратизма.

Поэтому стратегически важным для России является проведение государственной территориальной политики, направленной на сглаживание темпов социально-экономического развития. Устойчивый и стабильный рост национальной экономики невозможен без улучшения условий жизни в проблемных регионах страны. Современное экономическое пространство Российской Федерации включает множество больших и малых территорий, характеризуемых особой степенью остроты социальных, экономических, экологических проблем.

К подобным проблемным территориям относятся районы, подвергшиеся разрушительному воздействию природных или техногенных катастроф, масштабных военно-политических конфликтов, критических спадов производства и уровня жизни, вызывающих деградацию накопленного экономического потенциала и значительные размеры вынужденной миграции населения. К числу проблемных территорий могут быть отнесены районы, экономический потенциал которых в силу различных причин в несколько раз ниже среднероссийских показателей, а экономика характеризуется мало диверсифицированной структурой промышленности, слаборазвитой инфраструктурой. Подобные территории нуждаются в помощи государства, которое должно стимулировать процессы их саморазвития.

Особую проблему представляют северные территории. При существующей социально-экономической политике государства сильные конкурентные преимущества в виде богатейших запасов энергоресурсов, руд цветных металлов и др. не компенсируют такие негативные для хозяйственной деятельности факторы, как суровый климат и высокая стоимость жизни, повышенные энергетические, строительные и транспортные издержки, экологическая уязвимость. Без грамотной политики экономического районирования, применявшейся во времена СССР, или политики, аналогичной проводимой Канадой, бедственное положение северных территорий исправить не удастся.