37601 (Анализ процессов становления и развития российской государственной службы), страница 11

Согласно анализу проведенных мероприятий, отраженных в таблице, видно, что проведена большая работа по развитию казначейской системы, по совершенствованию исполнения мероприятий, намеченных Правительством и доведенных до всех подразделений федерального казначейства.

3.2 Пути совершенствования и перспективы развития казначейской системы

Процесс развития казначейской системы, учитывая значимость решаемых органами федерального казначейства задач, в настоящее время остается одним из ключевых элементов государственной бюджетной политики и всего комплекса реформ бюджетной сферы.

За прошедшие годы была проведена большая работа по развитию казначейской системы с целью повышения эффективности управления государственными финансами и контроля за целевым использованием средств федерального бюджета. Целью этой работы является создание условий для:

- полного и обособленного учета государственных бюджетных и внебюджетных средств;

- эффективного контроля за полнотой и своевременностью зачисления платежей в доходы бюджетов и целевым характером расходов федерального бюджета, а так же субсидий и субвенций, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;

- эффективного управления средствами федерального бюджета на едином счете Федерального казначейства.

Достижение этой цели обеспечивается решением следующих стратегических задач:

- совершенствование механизмов мобилизации, учета и использования государственных финансовых ресурсов;

- упорядочение правовой основы деятельности органов Федерального казначейства в целях создания условий для выполнения возлагаемых на них функций; - организационное, материальное и техническое обеспечение органов Федерального казначейства;

- развитие, полномасштабное внедрение и организация эффективного использования единой информационной, телекоммуникационной системы органов Федерального казначейства, с учетом обеспечения безопасности информации.

Для решения этих задач проводятся следующие мероприятия: - внесение изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации, закрепляющих принцип казначейского учета государственных финансовых ресурсов, исполнения федерального бюджета и кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, а также местных бюджетов;

- реализация Концепции функционирования единого счета Федерального казначейства;

- централизация всех государственных финансовых средств на счетах органов Федерального казначейства;

- обеспечение единства системы учета и отчетности для всех участников исполнения бюджетного процесса на основе единой системы бухгалтерского учета и единой бюджетной классификации Российской Федерации;

- разработка и внедрение правил совершения операций и ведения учета внебюджетных средств, получаемых бюджетными учреждениями;

- разработка и внедрение единой методологической основы кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- составление и ведение единого реестра получателей и распорядителей средств федерального бюджета;

- обеспечение информационно-технологической поддержки всего процесса кассового обслуживания исполнения бюджетов – развитие, внедрение и организация эффективного использования единой информационной, телекоммуникационной системы органов Федерального казначейства, а также организация ее взаимодействия с расчетной сетью Центрального банка Российской Федерации;

- включение в форму банковских платежных документов ряда реквизитов, которые обеспечили бы возможность их автоматизированной обработки;

- формализация и приведение к электронному документооборота с получателями бюджетных средств при осуществлении процедур санкционирования расходов;

- построение системы внутреннего контроля в органах Федерального казначейства. Данный подход к развитию системы органов Федерального казначейства, необходимому для повышения эффективности управления и контроля за государственными финансовыми ресурсами, был сформирован в рамках Программы.

Программа закрыта в 2004 году, при этом в соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития (далее – МБРР) о займе МБРР № 4662 RU, подписанным 31 июля 2002 г. и вступившим в силу 2 октября 2002 г., продолжается реализация Проекта. Общий срок действия Проекта составит 8 лет, т.е. продлится до октября 2010 года. Завершение первого этапа планируется к 1 января 2008 г. В рамках первого этапа Проекта планируется разработать и внедрить новые процедуры исполнения бюджета, которые обеспечат проведение через казначейство всех федеральных выплат и поступлений, консолидацию всех средств федерального бюджета на счетах казначейства, а также расширение сферы применения этих процедур за счет включения в бюджет целевых бюджетных фондов и внебюджетных средств. Кроме того, в рамках этого этапа необходимо завершить разработку законодательной и нормативной базы, формирующей правовые основы казначейской системы, проектирование автоматизированной системы, необходимой для внедрения новых процедур. Планируется осуществить внедрение новой казначейской системы на нескольких выбранных пилотных площадках и распространение ее основных (первоочередных) функций в территориальных органах Федерального казначейства, с тем, чтобы исполнение федерального бюджета обеспечивалось преимущественно с использованием основных казначейских технологий.

Первый этап позволит апробировать систему в экспериментальном порядке и развернуть ее основные элементы в выбранных субъектах Российской Федерации, позволив тем самым большую часть федерального бюджета исполнять по новым процедурам. По завершении первого этапа необходимо реализовать значительную часть преимуществ, связанных с внедрением полномасштабной автоматизированной системы. Кроме того, в конце первого этапа Проекта будет реализована возможность внесения изменений в его структуру с учетом накопленного к тому времени опыта, прежде чем полномасштабная система будет развернута по всей стране.

В ходе второго этапа Проекта планируется завершить внедрение (полнофункциональной) системы на всей территории Российской Федерации, включая все органы Федерального казначейства и других участников процесса исполнения бюджета⁵⁷.

Эффективность работы казначейской системы в УФК по Магаданской области определяется:

- ускорением оборачиваемости бюджетных средств (сокращением пробега средств от распорядителя до конечных получателей);

- повышением целевой направленности, своевременности и рациональности использования бюджетных средств;

- усилением контроля за бюджетными средствами.

Одним из основополагающих условий успешного функционирования казначейского механизма исполнения бюджета является наличие единого казначейского счета. В целях реализации на практике принципа единства кассы необходим высокий уровень информационных технологий, обновление и модернизация технической базы, законодательно закрепленный статус электронных документов наравне с бумажными, разработка единой методологии и согласование инструктивно-методологических документов Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства и Банка России.

Развитие казначейских функций и полномочий, процедур казначейских технологий и бюджетных платежей в процессе их апробации позволили обосновать следующие практические выводы и рекомендации:

1. Позитивный опыт федерального казначейства объективно свидетельствует в пользу интенсивного и качественного развития казначейских функций и технологий и подтверждает отсутствие альтернативы казначейскому принципу управления государственными финансами в Российской Федерации.

2. Правовое сопровождение должно присутствовать на всех стадиях казначейских технологий, при выполнении всех функций федерального казначейства и должно базироваться на единой, ясной, полной и сбалансированной законодательной базе, не выходящей за рамки конституционного поля.

3. Информационные технологии являются одним из решающих факторов, определяющих эффективность казначейского управления государственными финансами. Высокий уровень этих технологий побуждает к самосовершенствованию казначейской системы, делает её более адекватной задачам и целям экономного и бережливого расходования государственных финансовых ресурсов и пополнению государственной казны.

3.3 Необходимость внедрения электронного документооборота в отделениях УФК по Магаданской области

В настоящее время информационные технологии, обеспечивая оперативность консолидации и использования бюджетных средств в совокупности с методологической основой, являются основным фактором совершенствования процессов исполнения бюджетов.

Для информационного обмена, организации системы электронных платежей, особую актуальность приобретает необходимость обеспечения устойчивой, надежной и бесперебойной связи между компьютерными системами Управления и Отделениями (в Магаданской области). Для достижения этой цели организованы локальные вычислительные сети, внешние соединения, которые осуществляются по коммутируемым и выделенным каналам связи и поддерживается модемным оборудованием⁵⁸. В отделениях УФК по Магаданской области установлены средства защиты от несанкционированного доступа и средства криптографической защиты, предназначенные для электронного документооборота со сторонними организациями.

Основной задачей системы Федерального казначейства является развитие системы электронного документооборота (СЭД) с главными распорядителями, распорядителями, получателями бюджетных средств, финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Широкомасштабное внедрение СЭД не только выводит обслуживание клиентов на качественно новый уровень, но и существенно сокращает трудозатраты УФК на исполнение целого ряда типовых операций, уменьшение временного интервала прохождения бюджетных платежей⁵⁹.

Центральным аппаратом Федерального казначейства был разработан и доведен Порядок сопровождения и технического обслуживания программного продукта СЭД. Чтобы процесс внедрения абонентов СЭД проходил максимально безболезненно для клиента, при установке ему программного продукта СЭД необходимо передавать клиенту порядок осуществления его сопровождения, чтобы в случае возникновения вопросов он знал - по каким правилам и куда ему обращаться, а не списывал все на неготовность программного продукта. Минфин России подписал письмо в адрес главных распорядителей средств федерального бюджета, финансовых органов и управлений Федерального казначейства о том, что допускается вести бюджетный учет полностью в электронном виде, без дублирования на бумажных носителях⁶⁰. Поэтому нужно разъяснять клиентам, что не нужно в казначейство приходить за бумажными выписками и иными документами при использовании СЭД.

Основной проблемой мешающей эффективному внедрению СЭД, остается необходимость предоставления подтверждающих документов на бумажных носителях с учетом того, что органы казначейства осуществляют санкционирование расходов бюджетов всех уровней. Сейчас соответствующие работы с Минфином России ведутся, Федеральным казначейством подготовлен проект концепции осуществления санкционирования расходов федерального бюджета для изучения Минфином России. Если концепция будет принята, то порядок санкционирования расходов федерального бюджета Минфином России будет разрабатываться с учетом того, что сведения о подтверждающих документах можно будет предоставлять в электронном виде.

Внедрение СЭД в Отделениях по Магаданской области началось в 2005 году. Сотрудники отделений ездили на обучающий семинар в УФК по Магаданской области. После приезда был разработан план мероприятий по внедрению, назначены ответственные исполнители, подготовлены пакеты документов для клиентов. Установкой АРМ СЭД и сопровождение клиентов на территории Магаданской области занимается Дальневосточный региональный центр технического обслуживания компания ООО «ОТР-2000». Внедрение СЭД позволило обеспечить гарантированную доставку документов от отправителя до получателя с использованием электронно-цифровой подписи (ЭЦП), что придает юридическую значимость используемым при обмене документам. ЭЦП – это реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного электронного документа от подделки, полученный в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и позволяющий идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе. ЭЦП не защищает электронный документ от несанкционированного доступа к нему, то есть открыть электронный документ может любой человек. Но при проверке ЭЦП, наложенной на электронный документ, получатель этого документа сможет увидеть, была ли изменена информация в данном документе. Любое изменение подписанных данных (даже изменение всего одного бита в большом файле) делает ЭЦП недействительной.

В ходе проводимых мероприятий по подключению клиентов к СЭД существуют различные ситуации. Есть организации, которые понимают плюсы от внедрения электронного документооборота, есть организации, которым необходимо разъяснять для чего эта система необходима, какие выгоды получит организация от внедрения электронного документооборота и есть организации, которые под любым предлогом саботируют внедрение электронного документооборота. По каждому случаю проводится работа с клиентами. По сравнению с 2005 годом, когда эта работа только начиналась, клиенты стали более грамотны в техническом и информационном плане. Больше понимания в прогрессивности и необходимости новых информационных технологий, меньше инертности и негатива. Отделения по Магаданской области еженедельно отчитывается в УФК по Магаданской области по внедрению системы электронного документооборота.

Опыт эксплуатации системы электронного документооборота показывает его необходимость и достаточную функциональность. Налажено стабильное информационное взаимодействия между Управлением, Отделениями с одной стороны, и финансовыми органами с другой. Работа направлена на то, что бы максимальное количество клиентов работало с казначейством в режиме приема-передачи информации через СЭД. Вместе с тем эффективному внедрению системы электронного документооборота мешают ряд проблем. В их числе:

- низкая техническая оснащенность бюджетных учреждений. Недостаточная квалификация в них специалистов по информационным технологиям;

- невозможность, из-за отсутствия в Магаданской области представительства компании ООО «ОТР-2000», оперативного устранения неполадок по сопровождению ППО «СЭД» и своевременного подключения к СЭД;

- необходимость представления бюджетополучателями подтверждающих документов на бумажных носителях;

- часть документов по СЭД передается не в структурированном виде, а в виде файлов произвольными документами. К примеру, сводный отчет в финансовый орган – в формате EXCEL;