30532 (Охрана морских биологических ресурсов), страница 6

По смыслу указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 Россельхознадзор должен был осуществлять функции по контролю и надзору в сфере, отнесенной к ведению Минсельхоза России, в том числе и в области рыболовства. Однако в самом указе не было четко закреплено какие функции упраздненного Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству (далее – Госкомрыболовство России) передаются Россельхознадзору. Возникший пробел устранило постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. № 201⁰. Следует отметить, что положения данного постановления существенно расширили по сравнению с Госкомрыболовством России компетенцию Россельхознадзора.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 10 февраля 1999 г. № 147⁰ Госкомрыболовство России вплоть до утверждения положения о Комитете выполняло функции в области рыбохозяйственной деятельности, возложенные на Минсельхозпрод России постановлением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 1998 г. № 1090⁰. Согласно этому постановлению выделим следующие функции Минсельхозпрода России, отошедшие к Госкомрыболовству России:

1. обеспечение охраны (кроме территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации) и контроля за рациональным неистощительным использованием и воспроизводством водных биологических ресурсов;

2. организация и проведение государственного мониторинга морских биологических ресурсов, выявление новых районов и объектов промысла.

В принятом Правительством Российской Федерации 5 сентября 2003 г. Положении о Госкомрыболовстве России закреплялось, что одной из функций данного органа являлось осуществление в установленном порядке в пределах своей компетенции государственный контроля за состоянием, использованием и воспроизводством МБР, обеспечением их охраны.

Из указанного следует, что контрольная деятельность Госкомрыболовства России не распространялась на территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации. Как отмечалось выше, после административных преобразований полномочия образованного Россельхознадзора были существенно расширены. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. № 201⁰ Россельхознадзор осуществляет надзор за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами законодательства Российской Федерации в отношении МБР. Пространственные пределы деятельности этого органа были также увеличены: Россельхознадзор осуществляет свои полномочия не только на территории Российской Федерации, но и в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, а также в случаях, предусмотренных международными договорами и соглашениями, на территориях иностранных государств и в открытых районах Мирового океана.

Россельхознадзор отвечает также за выдачу разрешений на добычу (вылов) МБР, которые удостоверяют право на изъятие водных биоресурсов из среды их обитания при осуществлении рыбопромысловой деятельности. Следует отметить, что в отличие от Закона о рыболовстве 2004 г. законы об исключительной экономической зоне и континентальном шельфе Российской Федерации используют понятие лицензия. По существу, в данном случае, разница между данными понятиями отсутствует, однако, по нашему мнению, целесообразно использовать единообразный терминологический аппарат.

Лицензии на промысел биологических ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации действительны в течение календарного года в пределах установленного срока в указанных в них районах промысла на указанные виды биологических ресурсов.

Выданные разрешения регистрируются Россельхознадзором в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2001 г. № 102⁰.

Среди органов, обладающих полномочиями в сфере охраны морских биологических ресурсов, можно также выделить Федеральное агентство по рыболовству (далее – Росрыболовство), которое также находится в ведении Минсельхоза России и выполняет функции осуществления государственного мониторинга состояния водных биологических ресурсов. Хотя за Росрыболовством функции по контролю за деятельностью промысловых судов непосредственно не закреплены и им обеспечивается лишь функционирование отраслевой системы мониторинга водных биологических ресурсов и наблюдения за деятельностью рыбопромысловых судов, без сомнения можно отметить явную направленность данной системы на предупреждение правонарушений (например, промысел водных биологических ресурсов в запретном районе, запретное время). Росрыболовство вправе осуществлять контроль за выполнением требований постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1999 г. № 226⁰ и ходатайствовать о привлечении к ответственности за их невыполнение в Россельхознадзор. Однако анализируя практику прошлых лет следует подчеркнуть, что до проведенной в марте 2004 г. административной реформы местные рыбводы на практике очень редко прибегали к крайним мерам, аннулируя разрешение на промысел или лишая его прав на пользование морскими биологическими ресурсами. Следует отметить, что в настоящее время ситуация, вероятно, кардинально в лучшую сторону не измениться вследствие раздробления контрольных функций упраздненного Госкомрыболовства России между несколькими органами исполнительной власти. Вопросами обеспечения функционирования отраслевой системы мониторинга поручено заниматься Росрыболовству, выдача же разрешений на промысел – прерогатива Россельхознадзора. На первый план, таким образом, выйдет согласованность действий между этими двумя органами при привлечении правонарушителей к ответственности, что предполагает преодоление определенных межведомственных препятствий и использование Минсельхозом России имеющихся у него координационных полномочий в отношении деятельности этих органов.

Таким образом, можно отметить, что цель, объявленная в указе Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824⁰, - формирование эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в полной мере достигнуть не удалось. Старые проблемы наличия дублирования и параллелизма в деятельности этих органов не только не исчезли, но и пополнились новыми, так как количество федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за осуществление контроля в области охраны морских биологических ресурсов явно разрослось, а связи между ними так и не были установлены. По мнению автора, это предопределяет необходимость разграничения компетенции федеральных органов исполнительной власти не подзаконными нормативными правовыми актами, а законодательным актом по вопросам рыболовства.

Одну из важных ролей в обеспечении контроля за исполнением законодательства о рациональном использовании морских биологических ресурсов играют судовые наблюдатели. Согласно действующему законодательству Российской Федерации⁰ на иностранные суда, ведущие промысел биологических ресурсов в соответствии с лицензией (разрешением) на промысел биологических ресурсов или заходящие в исключительную экономическую зону для приемки выловленных (добытых) биологических ресурсов с других судов, а также на континентальном шельфе возлагается обязанность осуществлять промысел биологических ресурсов в присутствии должностного лица специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти по безопасности и под контролем указанного лица. В отношении промысла в исключительной экономической зоне устанавливается дополнительное правило, затрагивающее не только иностранных рыбаков, но и российских - погрузка, выгрузка или перегрузка биологических ресурсов, предусмотренные в лицензии (разрешении) на промысел биологических ресурсов, должны осуществляться в присутствии должностного лица специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти по безопасности.

Таким образом, можно отметить, что законодательством Российской Федерации установлено требование обязательного присутствия на иностранных промысловых судах, осуществляющих промысел биологических ресурсов на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне, должностных лиц федерального органа исполнительной власти по безопасности. Применительно к российским промысловым судам перечень случаев ограничен только погрузкой, выгрузкой и перегрузкой биологических ресурсов, осваиваемых в исключительной экономической зоне. Нахождение инспекторов на рыболовецких судах при ведении ими промысла во внутренних морских водах и в территориальном море не предусмотрено.

Определив требование обязательного присутствия этих лиц, закон не определяет их правовой статус, что существенно отражается как на их полномочиях, так и на их правовой и социальной защищенности. Так, например, в соответствии с Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» ⁰ сотрудники органов федеральной службы безопасности являются лицами, подлежащими государственной защите. Однако к судовым наблюдателям это не относится, так как согласно ст. 16 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. «О федеральной службе безопасности» лица из числа гражданского персонала, не назначенные на должности военнослужащих, не являются сотрудниками органов федеральной службы безопасности. Отсутствуют также специальные нормы, касающиеся вопросов привлечения к уголовной ответственности за угрозы в отношении судовых наблюдателей.

§2.2 Перспективы совершенствования правового регулирования деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности в области охраны морских биологических ресурсов

Решение общих задач контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов всегда связано с отношениями между различными федеральными органами исполнительной власти, вовлеченными в охрану этих ресурсов. Для достижения наилучшего показателя при решении поставленных задач их действия должны быть максимально слаженными, согласованными, т.е. скоординированными. Ведомственное разделение взаимосвязанных контрольных органов, необходимое для управления, приносит вред, если не вести постоянной работы по согласованию действий, устранению трений, ведомственной узости.

В настоящее время вопрос о совершенствовании межотраслевого управления является одной из важнейших проблем в сфере охраны морских биологических ресурсов. Рамки отдельных ведомств становятся тормозом решения этой комплексной задачи государственного значения.

Очевидно, что в данных условиях возрастает роль организации межотраслевого управления, которое в научной литературе определяется как «руководство, осуществляемое определенным органом управления по отношению к самостоятельным, неподчиненным ему по положению органам, согласование и направление отдельных сторон их деятельности в целях обеспечения единства при решении вопросов, имеющих общегосударственное или территориальное значение» ⁰. К этой дефиниции можно добавить мнение Е.С. Фролова, который определял межотраслевое государственное управление как конкретный вид управленческой деятельности координационно-властного характера, распространяющийся на организационно неподчиненные системы. К внеотраслевому же управлению он относит деятельность координационно-вспомогательного характера, не выражающая непосредственно управленческого воздействия⁰.

Одним из основополагающих элементов в механизме межотраслевого управления является организация координации деятельности нескольких органов исполнительной власти. Координация представляет собой концентрацию сил и средств на главном направлении.

В научном обороте термин «координация в государственном управлении», как правило, понимается в значении согласования действий различных органов, их структурных подразделений в целях объединения усилий и возможностей для достижения наилучшего результата⁰. Интересное определение термина «координация» дает А.Е. Лунев, который понимает под ней согласование и установление целесообразного соотношения действий различных органов, их структурных подразделений и служащих для достижения определенных целей с наименьшими затратами сил и средств⁰.

В теории и на практике высказывались самые различные и прямо противоположные взгляды о сущности и характере координации, причем нередко происходила подмена понятий координации и взаимодействия⁰. Здесь следует согласиться с мнением Ф.М. Кобзарева о том, что фактически любая согласованная деятельность осуществляется на основе взаимодействия ее участников. Однако не всякое взаимодействие носит строго упорядоченный и регламентированный характер в соответствии с установленными условиями и принципами. При взаимодействии, в отличие от координации, у участников, как правило, отсутствуют какие-либо обязанности по выработке и применению единых мер, по распределению сил и средств, по установлению спроса за исполнение рекомендуемых мероприятий, а главное – не выделяется специальный участник, имеющий полномочия по организации взаимодействия⁰.

Способы решения при помощи координации задач находятся в прямой зависимости от характера связей между участниками координационного процесса. К основным задачам координационной (координирующей) деятельности, как правило, относят:

1. создание режима согласованного, объединенного единством цели функционирования органов исполнительной власти;

2. непрерывное совершенствование этого режима путем научно обоснованных поисков наиболее эффективных методов и форм взаимодействия между этими органами;

3. сохранение установленного режима взаимодействия от негативного влияния противостоящих ему факторов типа ведомственности и местничества.⁰

Так, Ю.М. Козлов выделяет по этому признаку два вида координации: горизонтальную и вертикальную.

Вертикальная координация, по его мнению, основывается на субординационных отношениях управленческого характера. Координация в них – прерогатива субъекта управления; она осуществляется в процессе управляющего воздействия с его стороны и как непременный элемент этого воздействия. Горизонтальная же координация основывается на объективной необходимости возникновения в процессе государственного управления связей между несоподчиненными сторонами. Она имеет место, следовательно, в отношениях лишенных субординации⁰.

Основываясь на описанных в литературе видах горизонтальных административных правоотношений⁰, можно выделить следующие виды координационных структурных связей, возникающих в сфере охраны морских биологических ресурсов.

1) совершение совместных управленческих действий двумя или несколькими несоподчиненными органами исполнительной власти.

Одной из форм межведомственного взаимодействия, начиная с середины 90-х годов прошлого века являлось ежегодное проведение совместных крупномасштабных мероприятий вовлеченными в деятельность по охране морских биологических ресурсов органами исполнительной власти. Осуществление пограничных операций во время рыбной путины имело определенную значимость и экономическую эффективность⁰. Однако, несмотря на это, в связи с отсутствием должного финансирования их дальнейшее проведение стало невыполнимым. С целью сохранения должного уровня охраны морских биоресурсов руководство ФПС России было принято решение о проведении лишь частных операций, таких как, например, «Путина-Амур», «Дагестан», «Минтай», с одновременным отказом от пограничных операций с широким привлечением больших сил и средств взаимодействующих органов.

Следует согласиться с мнением А.Ф. Малого, который считает, что контроль не может иметь характер периодических акций. При всей сложности названной сферы, ее заметных особенностях он должен приобрести необходимое постоянство, опираться на достаточно детальную технологию и обладать надежной оперативностью, чтобы воздействие на социальные процессы могло быть наиболее оптимальным⁰;

2) согласование тех или иных вопросов и решений.