Гельман_сатья выборы и Институциональный дизайн (Материалы для изучения)

Гельман В.Я. Институциональный дизайн: “создавая правила игры”. // Первый электоральный цикл в России (1993–1996). / Общ. ред.: В.Я. Гельман, Г.В. Голосов, Е.Ю. Мелешкина. – М.: Издательство “Весь Мир”, 2000. С. 44–76.

Красным шрифтом в квадратных скобках обозначается конец текста на соответствующей странице печатного оригинала данного издания

ГЛАВА 2

В.Я. Гельман

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ДИЗАЙН: СОЗДАВАЯ “ПРАВИЛА ИГРЫ”

Резюме

Институциональный дизайн в целом, и выбор избирательной системы в особенности, является одним из основных элементов в процессе становления новых демократических режимов. Опыт российской электоральной инженерии отличается от ряда новых демократий Восточной Европы. Выбор избирательной системы не был результатом соглашения политических акторов, но был навязан обществу в результате победы Б.Н. Ельцина над Верховным Советом в октябре 1993 г. Формирование избирательных институтов (таких, как смешанная несвязанная электоральная формула, частное политическое финансирование и почти неограниченное использование СМИ в ходе кампаний) было подчинено цели максимизации голосов за проельцинские правые партии. Эти ожидания не воплотились в жизнь в ходе выборов 1993 г. Однако последующие попытки заинтересованных групп (включая Президента, федеральную исполнительную власть и региональные элиты) изменить эти нормы, и прежде всего электоральную формулу, потерпели провал в процессе принятия избирательных законов в российском парламенте. Создание в Государственной Думе временной коалиции сторонников сохранения смешанной несвязанной электоральной формулы предотвратило возможные изменения избирательной системы. В результате российская избирательная система с незначительными изменениями сохранилась после двух избирательных циклов. [c.44]

Введение

Понятие “избирательная система” имеет два различных значения. В узком смысле это понятие обычно употребляется политологами и правоведами как синоним электоральной формулы – правила распределения мест в парламенте и/или определения победителей в соответствующих округах (см., например: Lijphart and Grofman, 1984; Taagepera and Shugart, 1989). Этот подход, вполне уместный по отношению к стабильным демократиям, представляется недостаточно полным при анализе выборов в переходных обществах, где значительную роль в ходе выборов играют дополнительные по отношению к электоральной формуле формальные и неформальные институты – такие, как возможности административной мобилизации и прямого и косвенного подкупа избирателей, фальсификации на выборах, характер политического финансирования, управление СМИ (прежде всего телевидением), возможности социального контроля и т.д. Поэтому ряд российских авторов используют широкое определение избирательной системы, под которой далее понимается весь комплекс формальных и неформальных институтов (т.е. норм, правил, установлении), связанных с выборами (см.: Васильева, 1994; Васильев и Постников, 1995; Постников, 1996; Гельман, 1996).

Выбор избирательной системы – как в широком, так и в узком смысле – справедливо считается одним из институциональных оснований формирования новых демократических режимов. Этот выбор, так же как и выбор конституционной модели взаимоотношений исполнительной и законодательной властей, создает рамки институционального дизайна в новых демократиях (см.: Lijphart and Waisman, 1996). Выбор избирательных институтов имеет как непосредственные последствия, связанные с их воздействием на развитие партий (см. главу 6), так и опосредованное влияние на становление нового политического режима как такового. В этом отношении анализ процесса формирования избирательных систем важен не только для изучения собственно выборов, но и для оценки перспектив процесса демократизации. Опыт новых посткоммунистических демократий, включая Россию, актуализировал известные политологические дискуссии о выборе избирательных систем. Эти дебаты касались нескольких проблем. Прежде всего продолжилась принципиальная дискуссия между сторонниками пропорциональной и мажоритарной электоральных формул (см.: Lardeyret, 1996; Ouade, 1996; Lijphart, 1996). Во-вторых, в условиях новых демократий подвергся переосмыслению известный тезис Дж. Сартори о том, что “избирательная система является самым специфическим инструментом политических манипуляций” (Sartori, [c.45] 1968: 273). Наконец, проблема формирования избирательной системы как социального выбора также остается на повестке дня дальнейших исследований.

Российский опыт создания избирательной системы в 1993–1995 гг. имел ряд особенностей. Во-первых, выбор избирательной системы не был связан с выбором других элементов институционального дизайна, в особенности с моделью разделения властей. Во-вторых, выбор избирательной системы проходил в два этапа: этап первоначального выбора (1993) и этап закрепления и институционализации избирательной системы (1994–1995). В-третьих, несмотря на то, что первоначальный выбор избирательной системы был фактически навязан сторонниками Ельцина после государственного переворота 1993 г., закрепление избирательной системы стало результатом консенсуса политических акторов. Последующее внесение поправок в избирательное законодательство в 1997–1999 гг., а также принципиальное решение российского Конституционного Суда о конституционности российского избирательного законодательства, принятое в ноябре 1998 г., легитимизировали выбор избирательной системы в России как своего рода “обусловленный институциональный компромисс” (Przeworski, 1986: 59). В этом смысле значение создания избирательной системы для процесса демократизации в России трудно переоценить. В то же время анализ российского опыта выбора избирательной системы открывает интересную теоретическую и сравнительную познавательную перспективу. Дж. Ишияма в ходе детального анализа процесса выбора избирательных систем в посткоммунистических странах Восточной Европы выделил три различные модели формирования избирательных систем переходного периода (Ishiyama, 1997). Первая модель связана с соглашением политических партий как ключевых участников политического процесса в преддверии первых “учредительных выборов” (случай Венгрии). В рамках этой модели предпочтение партиями вариантов электоральных формул связано с использованием этих институтов как орудий в борьбе за свое политическое выживание (Geddes, 1996: 18–19). Вторая модель, по сути, близка к первой, но участниками процесса переговоров и соглашений являются не партии, а оппозиционные общественные движения (как, например, “Солидарность” в Польше или “Саюдис” в Литве). Напротив, третья модель описывает выбор избирательной системы, происходящий в свободной от институтов среде, возникающей в результате коллапса авторитарного режима и связанных с ним политических сил (случай Чехословакии).

Данная типология частично пересекается с типологией моделей перехода, разработанной Т. Карл и Ф. Шмиттером (Karl and Schmitter, 1991; см. также главу 1). Модели переговоров (как между партиями, так и с участием непартийных акторов) соответствуют вариантам пактовых [c.46] переходов, в рамках которых акторы прежнего режима более или менее успешно пытались сохранить властные позиции, как это было в случае Венгрии и, в определенной мере, в Польше (см.: Lijphart, 1992). Напротив, выбор избирательной системы в свободной от институтов среде являлся результатом исчезновения с политической сцены акторов прежнего режима в результате “навязанного перехода” или реформы, как в случае “бархатной революции” в Чехословакии. Эта типология может быть применена к анализу российскою опыта электоральной реформы в варианте своего рода двухшаговой модели (см. главу 1). После периода “навязанного перехода” в 1991–1993 гг., процесс перехода в России в 1994–1996 гг. развивался в рамках формальных и неформальных пактов. Можно говорить о том, что если первоначальный выбор российской избирательной системы в 1993 г. был сделан в свободной от институтов среде (см.: Голосов, 1997), то процесс принятия решений на этапе закрепления избирательной системы включал “торг” парламентских фракций и непартийных акторов (включая Президента и Совет Федерации).

Достижение этого институционального компромисса вокруг избирательного закона стало результатом попыток конкурирующих акторов максимизировать их возможности для достижения успеха на выборах в условиях высокой неопределенности и понимания акторами необходимости проведения выборов и их принятия как основного механизма смены власти. Этот выбор имел принципиальное значение для стабилизации российской избирательной системы. Выборы депутатов Государственной Думы 1995 г. и выборы Президента России 1996 г. прошли по закону и в отведенные законом сроки. Начиная с 1995г. ни один из политических акторов не оспаривал результатов выборов (как в правовом, так и в политическом смысле). Наконец, впервые российское политическое общество достигло компромисса в отношении формальных правил борьбы за власть. Само по себе принятие избирательных законов предотвратило ряд попыток “обойти”, отложить или перенести выборы. В этом свете электоральная реформа была не менее значима для демократизации в России, нежели результаты выборов. Радикальные изменения сформированной ныне в России избирательной системы (по крайней мере в обозримом будущем), вероятно, возможны лишь в результате масштабных изменений политической системы страны в целом – хотя, разумеется, она подвергается модификации по результатам федеральных и региональных выборов. Но в целом, завершение периода “учредительных выборов” означает и завершение процесса институционализации российской избирательной системы. Для осмысления логики институционального дизайна в настоящей главе будет рассмотрен процесс выбора избирательной системы, и прежде всего – принятия законов о парламентских выборах. [c.47]

1. Первоначальный выбор (1992–1993)

Позднесоветские парламентские выборы 1989–1990 гг. проходили в рамках подвергшегося незначительной модификации избирательного законодательства советского периода. Несмотря на ряд изменений в законодательстве, принятых в 1988–1989 гг., избирательная система – как на национальном, так и на местном уровнях – была основана на мажоритарной электоральной формуле абсолютного большинства. Как отмечено в главе 1, волна выборов 1989–1991 гг. создала поле электоральной конкуренции, но роль избирательной системы как таковой в этом процессе была незначительной. Публичные дебаты этого периода касались препятствий на пути электоральной конкуренции (таких, как окружные предвыборные собрания или квоты представительства для общественных организаций), но не особенностей избирательной системы; после крушения КПСС в августе 1991 г., эти дебаты утратили значение.

Однако продолжение политической борьбы между Президентом и парламентом России в 1992–1993 гг. привело к возобновлению дебатов об избирательном законодательстве в постсоветский период. Изначально обе стороны конфликта имели собственные интересы в использовании избирательного закона как “орудия” в борьбе за свое политическое выживание. В то время как большинство депутатов Верховного Совета намеревалось сохранить существовавшую ранее избирательную систему (и, соответственно, сохранить возможности переизбрания в своих округах), проельцинское меньшинство в парламенте стремилось к реваншу над своими политическими оппонентами. Таким образом, идея реформы избирательной системы и введения пропорционального представительства была инициирована как проект ретроспективного наказания парламентского большинства. В этом свете риторика электоральной реформы как “прогрессивной демократической инновации” находилась в центре аргументов сторонников реформы. Проект нового закона “Об избирательном процессе в Российской Федерации” начал обсуждаться в Верховном Совете в июне 1992 г., хотя ряд проектов рассматривались еще раньше (см.: Левчик, 1994; Постников, 1995). Проект представлял собой своего рода компромисс между проельцинскими и антиельцинскими фракциями. Именно в нем появились основные элементы будущей избирательной системы России – прежде всего смешанная несвязанная пропорционально–мажоритарная избирательная формула, так же как и выдвижение кандидатов политическими партиями и смешанное (государственное и частное) финансирование избирательных кампаний. Но проект был подвергнут критике как не проработанный в правовом отношении и снят с рассмотрения. Его провал объективно играл на руку тем парламентским лидерам, которые были заинтересованы в [c.48] непринятии любого избирательного закона и, следовательно, в откладывании выборов под предлогом отсутствия правовой базы (прежде всего Р. Хасбулатову) (см.: Левчик, 1994).

Вопрос об электоральной реформе вернулся на повестку дня в начале 1993 г., когда стало окончательно ясно, что возможности компромисса между Ельциным и Верховным Советом исчерпаны, и в проельцинских кругах стали открыто обсуждаться планы роспуска парламента. На практике реализация этих планов требовала подготовки как минимум двух нормативных актов – о порядке функционирования нового парламента и о порядке его избрания. В то время как ельцинская администрация сконцентрировалась на решении первой задаче в рамках подготовки новой Конституции, проельцинские фракции в Верховном Совете предприняли ряд усилий по подготовке нового избирательного закона. Группа депутатов и экспертов, возглавляемая известным идеологом демократического движения периода перестройки, доктором экономических наук Виктором Шейнисом, сыграла ключевую роль в Проведении электоральной реформы. После апрельского референдума 1993 г. новые выборы стали неизбежны, и работа группы резко ускорилась. 7 июня 1993 г. группа Шейниса представила первый проект нового закона о выборах нового парламента (Избирательный закон, 1993), хотя механизм его принятия оставался неясен самим авторам. С одной стороны, план принятия закона Верховным Советом вынуждал бы реформаторов к “торгу” и компромиссам. С другой стороны, часть сторонников Ельцина обсуждала идею роспуска парламента и проведения выборов в свободной от институтов среде. Так или иначе, Шейнис и его соавторы явно обозначили свои предпочтения, имея в виду возможности для “торга” в будущем.