Автореферат (Утрата доверия президента Российской Федерации как основание отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации), страница 3

Существует три субъекта, реализующих отстранение от должности глав субъектов федерации: население субъекта, легислатура субъекта, а также федеральная власть, - осуществляющих данную меру в формах отзыва, импичмента и федерального вмешательства соответственно.

Модель ответственности глав субъектов федерации зависит, прежде всего, от сложившейся формы организации власти в конкретном государстве. Тем не менее, федеральное вмешательство и основания конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц субъектов перед федерацией в целом закреплены практически повсеместно. Несмотря на это, политическая система многих федераций (европейских и североамериканских) не позволяет осуществлять федеральное вмешательство в отношении глав субъектов или ограничивает его.

Зарубежное законодательство содержит множество примеров регламентации федерального вмешательства как самостоятельного института в конституции и (или) специальном законе. Это способствует упорядочиванию нормативно-правового массива, повышает значимость закрепляемых принципов и основополагающих норм. В частности правовое регулирование федерального вмешательства в Бразилии, Аргентине, Австрии призвано не допустить спорных вопросов и правовой неопределенности при применении федерального вмешательства. Представляется полезным применение данного опыта и в российской правовой системе, где высокая динамика развития мер вмешательства сочетается со значительным расхождением в видении данного института среди ученых-правоведов.

Отрешение высшего должностного лица субъекта в Российской Федерации в связи с утратой доверия, то есть отстранение от должности избираемого населением главы субъекта федерации в зависимости от усмотрения федерального президента, является оригинальным российским механизмом. Только в Индии и Пакистане глава государства вправе произвольно отстранить от должности главу штата, впрочем, в этих странах данные должностные лица назначаются президентом и несут ответственность исключительно перед ним. Иные возможности у верховного выборного монарха Малайзии, который в зависимости от своего убеждения, может ввести чрезвычайное положение в одном или нескольких штатах. В условиях чрезвычайного положения Малайская Федерация может давать распоряжения органам и должностным лицам штата по любым вопросам их ведения, что временно фактически устраняет федерализм. При этом решение монарха не может быть оспорено в судебном порядке.

Как правило, в зарубежных федеративных государствах процедура смещения с должности главы субъекта федеральной властью требует установления веских оснований и согласие федерального парламента, что является гарантией от необоснованного вмешательства. В то же время законодательством ряда федераций обеспечивается возможность отстранения от должности главы субъекта посредством отзыва населением или импичмента легислатурой субъекта. Представляются правильными оба направления развития: когда ответственность высшего должностного лица субъекта реализуется по общему правилу на уровне субъекта федерации в форме отзыва или импичмента, но сохраняется возможность в экстраординарных случаях использования мер вмешательства федеральной властью.

Во второй главе «Утрата доверия. Основания утраты доверия Президента Российской Федерации» исследуется история и практика отрешения должностных лиц в связи с утратой доверия в СССР и России. Приводится анализ сущности утраты доверия как правовой категории, предлагаются уточнения формулировок оснований для утраты доверия к высшему должностному лицу субъекта РФ со стороны Президента РФ.

В параграфе 2.1. «Понятие утраты доверия Президента Российской Федерации» исследуется категория «доверие» в науке и российском законодательстве, рассматривается появление и развитие «утраты доверия» как основания для отстранения от должности, производится подробный анализ понятия «утрата доверия Президента РФ».

Утрата доверия применительно к ответственности выборного лица, впервые появилась в законе РСФСР от 27.10.1960 г. «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР». Представляется, что популярность «утраты доверия», связанная с массовым использованием этого основания для отзыва депутатов в советский период, а также закрепление соответствующего основания для увольнения работников в трудовом законодательстве, предопределила появление в современном российском законодательстве «утраты доверия» как основания для отстранения от должности государственных служащих, а впоследствии и глав субъектов РФ.

Доверие является необходимым элементом эффективных отношений населения и власти в лице органов и должностных лиц, субъектов власти друг к другу, а также федеративных отношений.

Соответственно, доверие Президента РФ к высшему должностному лицу субъекта РФ имеет несколько аспектов:

а) Отношения вышестоящего властного субъекта с нижестоящим.

Как определил Конституционный суд РФ в Постановлении от 21.12.2005 г. № 13-П высшее должностное лицо субъекта РФ является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации и, в силу принципа единства системы го­сударственной власти, находится в от­ношениях субординации с Президентом РФ, который как глава государства, из­бираемый посредством всеобщих прямых выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти.

Данные отношения по своему смыслу близки к отношениям руководства-подчинения. С этой точки зрения похожими институтами является доверие работодателя к работнику, а также доверие представителя нанимателя к государственному гражданскому служащему. Представляется, что истоки отрешения главы субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ берут свое начало именно в трудовом праве и законодательстве о государственной гражданской службе. Об этом свидетельствуют не только близкие формулировки, но и последовательность внесения соответствующих изменений в законодательство.

Тем не менее, неверно было бы отождествлять институт отрешения от должности главы субъекта РФ и увольнения государственного гражданского служащего: глава субъекта РФ административно не подчинен Президенту РФ и осуществляет свои полномочия самостоятельно.

б) Отношения населения РФ в лице Президента РФ к избранному должностному лицу.

Как Президент РФ, так и высшее должностное лицо субъекта РФ являются выборными должностными лицами. Как определено в ст.3 Конституции РФ, выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа. Наделение полномочиями указанных должностных лиц осуществляется в форме прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ.

Таким образом, выборное должностное лицо, получая поддержку на выборах, обладает определенным уровнем доверия населения. При этом о доверии населения к главе субъекта РФ можно говорить и в том случае, если Конституцией (уставом), законом субъекта РФ предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта РФ избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, поскольку формирование представительного органа также основано на доверии населения.

Несмотря на то, что высшее должностное лицо субъекта РФ облечено доверием населения, среди оснований отзыва, предусмотренных Федеральным законом № 184-ФЗ, отсутствует «в связи с утратой доверия». Решение законодателя о предоставлении Президенту РФ права отрешения в связи с утратой доверия, как представляется, связано с тем, что Президент, как избранный гражданами РФ представитель, имеет возможность оперативно принять квалифицированное решение об отрешении главы субъекта РФ от должности.

в) Отношения главы федеративного государства и главы субъекта федерации.

Доверие является необходимым элементом федеративных отношений. Федеральный центр и субъекты федерации рассчитывают на соблюдение друг другом устанавливаемых «правил игры»: федеральный центр исполняет ряд важнейших полномочий, а субъекты проводят политику, установленную на общефедеральном уровне.

Чем меньше доверия федерация испытывает по отношению к субъектам, тем больше вопросов регионального значения передается законодателем на федеральный уровень.

Согласно ст.77 Конституции РФ субъекты РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти устанавливают систему органов государственной власти. В федеральном законодательстве предусматриваются определенные «рычаги давления», с помощью которых федерация может в случае необходимости влиять на ситуацию в регионе. К таким рычагам относятся, прежде всего, меры федерального вмешательства. Возможность федерального вмешательства, а также сложность его применения отображают уровень доверия федерации к субъектам.

Таким образом, отрешение высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия Президентом как мера федерального вмешательства является чрезвычайным полномочием, сохраняемым федерацией для обеспечения влияния на ситуацию в субъекте РФ и выражает недоверие федеральной власти в лице Президента к способности высшего должностного лица субъекта осуществлять свои функции.

Под утратой доверия следует понимать встречное отношение Президента РФ в виде ожидания негативного поведения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, вызванное его неправомерным деянием, предусмотренным в качестве основания для утраты доверия Президента РФ и установленным в предусмотренном законом порядке.

Встречное негативное отношение может быть вызвано и положительным поведением другого лица, т.е. безосновательно. Поэтому важным является, что утрата доверия всегда должна иметь основание в виде неправомерного действия-бездействия отрешаемого.

В противном случае термин «утрата доверия» выражал бы лишь межличностные отношения Президента и конкретного должностного лица, а словосочетание «в связи с утратой доверия Президента РФ» по своему смыслу было бы тождественно формуле «Президент РФ вправе». Иначе говоря, «утрата доверия» являлась бы лишь искусственным основанием отрешения главы субъекта РФ в зависимости от усмотрения Президента. Это представляется недопустимым, поскольку восприятие межличностного доверия-недоверия в качестве самостоятельного юридического факта, на основе которого возникают, изменяются, прекращаются правоотношения, противоречит основам современного российского конституционного права.

Четкие правовые критерии утраты доверия Президента РФ обеспечивают определенность, стабильность правоотношений и служат гарантией от произвола и волюнтаризма при принятии решения об отрешении главы субъекта РФ. Представляется недопустимым использование положений, предполагающих расширительную интерпретацию оснований ответственности.

Параграф 2.2. «Основания утраты доверия главой субъекта Российской Федерации» посвящен исследованию оснований для утраты доверия Президента РФ, закрепленных в российском законодательстве в 2012 году. Возможные проблемы, связанные с использованием данных оснований на практике, сглаживаются тем, что правоприменитель в соответствующих актах их не раскрывает, ограничиваясь ссылкой на собственно утрату доверия.

Представляется, что сущность оснований утраты доверия Президента РФ должна заключаться в описании правонарушений (конституционных деликтов), создающих серьезную опасность для государства и населения, но не являющихся преступлениями, то есть не подпадающих под действие меры обеспечения в виде временного отстранения от должности, предусмотренной п.4 ст.29.1 Федерального закона № 184-ФЗ, а также под основание досрочного прекращения полномочий, предусмотренного пп. «ж» п.1 ст.19 Федерального закона № 184-ФЗ.

Такое основание утраты доверия как выявление в отношении главы субъекта РФ фактов коррупции как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии коррупции», в сравнении с иными основаниями нуждается в наиболее серьезном совершенствовании, поскольку несет в себе наибольшую правовую неопределенность. Требует уточнения порядок установления факта совершения правонарушения, закрепление процессуальных прав и гарантий отрешаемого лица. Необходимым является внесение изменений в Закон «О противодействии коррупции» в части определения преступлений коррупционной направленности и их критериев.