117467 (Трансформация государства и эволюция публичного администрирования в условиях глобализации)

Трансформация государства и эволюция публичного администрирования в условиях глобализации (актуализация европейского опыта для России)

И.А. Мальковская, Российский университет дружбы народов

О том, что такое государство и в чем состоит цель этого важнейшего феномена социального устроения человека, написано много. Но, вступив в ХХI век, можно констатировать парадоксальное: не написано практически ничего. Образ социального мира, олицетворением которого выступало национальное государство, по мнению ряда исследователей, стремительно изменяется. Государство “исчезает” на наших глазах: видоизменяются его функции и прерогативы, преобразуется власть и изменяется ее природа, формируется сетевое политическое пространство и т.д. Процесс трансформации государства протекает на фоне новых явлений современности, находящихся порой в глубоком противоречии друг с другом: глобализации и устойчивого развития; нового мирового порядка и строительства объединенной Европы; формирования многополярного мира и прогнозов относительно будущего столкновения цивилизаций. Исторические вызовы современности требуют изменения всей архитектоники социальных процессов. Как реагирует на эти вызовы государство? Является ли оно активным субъектом происходящего, вписывается ли в современность или же его историческая миссия постепенно утрачивается, а на авансцену выходят новые экономические и политические акторы? Проблемы трансформации государства связаны с эволюцией и самого процесса управления социально-политическими процессами. Каковы модели публичного администрирования? Почему столь актуальны реформы публичного администрирования, начавшиеся в Европе с 80-х гг. ХХ века? На эти вопросы автор стремится дать ответ в предлагаемой читателю статье.

* * *

В настоящее время административные реформы затрагивают самые разные сферы и уровни государства и общества. Национальные программы в области образования, здравоохранения, науки осуществляются на фоне выстраивания властной вертикали, укрепления основ федерализма, преобразований на муниципальных уровнях власти. Не все происходящие процессы в должной [c. 27] мере осознаются и теоретически концептуализируются. Но очевидно, что для реализации многочисленных социальных и государственных программ обществу необходимы высококлассные специалисты, которые и будут их реализовывать, соотнося объективные требования жизни с объективно достигнутым уровнем науки управления, а также “российской спецификой”, без учета которой самые современные инновации оказываются неэффективными.

“Нехватки бюрократии” наше общество никогда не ощущало, скорее в последнее время речь шла о “переизбытке бюрократии”. Но, представляется, что настало время поставить вопрос о качестве бюрократии. С какими “квалификационными критериями” должно и может быть сопоставлено это качество и из каких объективных проблем возникает насущная потребность в новом уровне управления происходящими в стране процессами в целом?

Для постановки вопроса о формировании нового качества бюрократии есть вполне весомые основания, вытекающие из объективных проблем общественного развития многих стран, в том числе и России. Феномен глобализации, который многие исследователи рассматривают как процесс трансформации обществ и мира в целом в качественно новое состояние, бросил многочисленные вызовы человечеству, основополагающими из которых, по нашему мнению, являются два: принципиально новая структура, лежащая в основе информационно-коммуникативных технологий, и стремительно приближающаяся исчерпанность природно-экологического демпфера.

Формирование новой международной системы и определение правил нового мирового порядка (которые в широком смысле можно понимать как правила согласованного взаимодействия людей в условиях глобализации) становится все более насущной и неотложной задачей. Совместные коллективные решения, необходимые человеческому сообществу, должны приниматься по все более широкому спектру вопросов. Рост межправительственных, внеправительственных и “надправительственных” структур, многочисленных “теневых” консенсусов, общемировых форумов, саммитов, конгрессов свидетельствует о том, что в наши дни активно формируется “вселенский” взгляд на мир, “привязанный”, однако, к стратегическим национальным интересам и глобальной политической игре. На фоне острейшей идеологической и информационной борьбы за “новый мир” нельзя не видеть реально происходящих процессов социальных трансформаций, требующих критической рефлексии и управления на самых разных уровнях организации общественных структур – глобальных, региональных, национальных, муниципальных в силу следующих объективных причин:

– под влиянием информационных технологий объективно изменяется природа государства – важнейшего социально-политического института современности; происходит перераспределение функций государства на наднациональный и субнациональный уровни; активно идет поиск новой модели государственного устройства (“регулирующего государства”, “рецептивного государства” как антитезы “бюрократическому”, “иерархическому” государству); вопросы государственного суверенитета попадают в ранг наиболее злободневных правовых и политических проблем; проблема государственного суверенитета рассматривается в контексте концепции “имперского суверенитета”, а также многоуровневых моделей управления, где роль “центра” принадлежит зачастую разным структурам;

– становится все более многоплановым мировой политический процесс; формируется глобальная (транснациональная) политическая система, включающая [c. 28] общемировые институты и движения, межправительственные и неправительственные организации; возрастает роль организаций-посредников, активно видоизменяется роль и назначение ООН;

– интенсивно преобразовывается институциональная среда бизнеса, политики, человеческой жизнедеятельности; активно формируются новые ниши экономической, политической, религиозной, социальной и личностной идентичности; изменяется жизненный стиль, идут процессы “изготовления публичной сферы”, формируются новые интернет-общности людей;

– идет активный поиск новых моделей демократии, связанных с прямым демократическим участием граждан в ответ на “перенапряжение рынка”, усиливающиеся тенденции к социальному неравенству и прямому дерегулированию экономики;

– усиливаются амбивалентные процессы: социальной фрагментации и централизации, автономизации и интеграции; в бизнесе эта тенденция сформулирована в “парадоксе Нейсбита”: чем выше уровень глобальной экономики, тем сильнее должны быть ее мельчайшие участники; в области государственного управления аналогичная тенденция проявляется в усиливающейся дисперсии властной вертикали и передаче ряда функций местным (муниципальным) и региональным органам;

– возрастает роль информационной сферы, как неотъемлемого параметра глобализации; усиливается потребность в росте знаний, образования, интеллектуального капитала, но в то же время “эксформация”, или “избыточная информация” (см.: [3, c. 566]), чревата возникновением новых форм “символического насилия”, манипуляции и программирования сознания человека; информационно-технологический уровень развития стремительно опережает ценностно-нормативную регуляцию поведения;

– происходят фундаментальные изменения в культурно-ценностных ориентациях человека; семейных отношениях, межгенерационных связях; возникают новые формы а-социального существования в виртуальной среде; перемещаясь в виртуальную среду, человек все более отрывается от естественной среды своего обитания; между тем воздействия человека на природу становятся все более угрожающими, чреватыми непредсказуемыми экологическими последствиями;

– по всем параметрам социальной жизни возрастает степень непредсказуемости и риска, требующая оптимальных мер контроля и реагирования со стороны общественности, власти, экспертов, средств массовой коммуникации; проблемы управления рисками относятся к числу наиболее злободневных; угрозу социальной безопасности, человеческой жизни представляет не только мировой терроризм, разжигающий очаги войны и социального кризиса в самых отдаленных уголках нашей планеты, но и неизвестные прежде эпидемии, экологические кризисы, локальные войны, деградирующая бедность, психические заболевания и страхи;

– формируются потребности в новых моделях, принципах управления: децентрализованных, полицентричных, мобильных, инновационных, сочетающих принципы государственного и рыночного регулирования, индивидуальной свободы и новых форм коллективной и личной ответственности.

Отношение к феномену глобализации в контексте настоящего и будущего достаточно противоречиво. С глобализацией связывают не только положительный импульс интеграционных процессов, например, в информационной сфере, но и [c. 29] потенциальное усиление и даже угрозу со стороны властных доминант, принципиально иных по своей природе и происхождению.

Таким образом, глобализация востребует новое качество управления практически по всем параметрам: экономическим, политическим, информационным, экологическим, культурным и духовным; глобализация, в то же самое время, обусловливает новое видение мира в контексте глобальных стратегий и перемен.

Поскольку государство является одним из определяющих субъектов социально-политических и экономических преобразований, вызовы глобализации адресованы в первую очередь государству. Дискуссии по поводу дальнейшей судьбы национального государства становятся все более острыми. Позиции политиков, футурологов, бизнесменов, ученых относительно судьбы государства на разных флангах политического спектра сегодня диаметрально противоположны: одни авторы считают, что государство в условиях глобализации должно “сдавать” часть своего суверенитета и принимать возрастающие экономические и культурные взаимовлияния (см.: [22, p. 28]); другие полагают, что государственная власть должна быть подчинена интересам международного бизнеса, “суверенитет потребителя” важнее “суверенитета государства” (см.: [16, p. 11]); для третьих – “государственный мир” должен обеспечивать собственную автономию перед лицом других сил “мультицентричного мира”, представляющего интересы транснациональных корпораций, рынков, неправительственных организаций, интернациональных групп” (см.: [6, c. 6]). Несмотря на то что экономическая, социальная, финансовая и даже национальная политика государства стали объективно более уязвимы перед лицом многочисленных международных и политических сил, государство продолжает решать проблемы своей безопасности, развития и качества жизни своих граждан.

Таким образом, позиция по отношению к роли и предназначению государства является принципиальной при постановке проблемы качества бюрократии: какой “суверенитет” обслуживает бюрократия: государственный, “имперский” или “потребительский”? Какова миссия государства и его стратегические ориентиры? Миссия государства на ближайшие десятилетия определяет стратегию подготовки специалистов для публичного администрирования в самом широком диапазоне – от муниципального до международного уровня. Так, специальность “Мастер публичного администрирования” (МПА) может быть дифференцирована на следующие подуровни:

– “Мастер муниципального администрирования” (ММА);

– “Мастер регионального администрирования” (МРА);

– “Мастер государственного администрирования” (МГА);

– “Мастер международного администрирования” (ММА).

Вызовы, брошенные национальному государству, порождают многообразные ответы. Американский ответ на вызов формулируется в концепции “имперского суверенитета”, “всемирного демократического строительства”, “крепкого орешка” (см.: [9]), способного противостоять культурной диффузии “снизу” и космополитизму “сверху”. Европейский ответ на вызов находит свое выражение в строительстве объединенной “территории Европы”, “сообщества сообществ”, в котором государства делегируют свои полномочия в Совет Европы и другие наднациональные структуры, роль которых в объединенной Европе стремительно возрастает. Концептуальные принципы европейского строительства “объединенной Европы”, основанные на концепции автономии, субсидиарности, интегрированного [c. 30] экономического пространства, предполагают постепенное изменение природы национальных государств, возраст которых в Европе насчитывает более четырех столетий, и их постепенное преобразование в некое “наднациональное государство” – своеобразные “Соединенные Штаты Европы” на основе выстраивания сложной и многоуровневой архитектоники управления от субнационального (местного) до наднационального уровня (подробнее см.: [6]). В современном глобальном мире практически не осталось государств, продолжающих существовать по своему “автономному”, в том числе и “суверенному” – не связанному с общемировыми тенденциями – сценарию. При этом одни государства, такие как, например, Китай, как и прежде, ищут опору на собственные силы, не забывая о нужных союзниках и преимуществах всемирной торговли, другие, подобно Бразилии, развивают региональные экономические союзы (как “МЕРКОСУЛ”), претендуют на новое понимание глобализма – альтерглобализм – и роли своей страны в новом интегрированном сообществе. Самая большая демократическая держава мира – Индия наращивает информационный потенциал, реализуя в невиданных масштабах новые формы “экономики знаний”.

Россия, как представляется, только в последнее время начинает обретать самоосознание себя в новой системе координат. Поиск новых партнеров и опора на собственные ресурсы становится постепенно нашим объективным, но еще не до конца осознанным выбором. В этих условиях публичное администрирование становится чрезвычайно ответственной функцией управления. Современному управленцу необходим опыт стран, которые активно идут по пути трансформации своих государств в новые государственные “пост-структуры”. Но российскому управленцу должно быть очевидно и другое: наличие и учет национальной специфики на фоне глобальных тенденций. Очевидно, что территория России и становящаяся “территория Европы” – сущности разного уровня. В “Европе территорий” еще с “осевого времени” – V–VI вв. до н.э. (см.: [10, c. 32]) утвердился принцип личной свободы и рационального познания действительности, сформировалась в период античной культуры концепция моральной автономии личности, а позднее – правового государства.

Отечественная культурно-политическая традиция всегда имела свой опыт поиска социального обустройства и трансформаций политических институтов, а также свою тысячелетнюю историю государства Российского. Имела она и свое население, требующее от власти не только социальных инноваций, но, прежде всего, социальной ответственности как за “наличные государственные ресурсы”, прежде всего, землю и недра, так и за цели стратегического развития, подчиненные интересам и безопасности народа. Глобализация, унифицировав мир, поставила перед разнообразными обществами схожие задачи. Поэтому вопрос о соотношении национального и глобального стал в наше время кардинальной проблемой управления, требующей многоуровневого подхода в рамках многоуровневых и многоаспектных стратегий развития общества и государства.