121857 (Проблемы правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ней), страница 2

Указанные обстоятельства сделали проблему регистрации прав на недвижимость одной из наиболее актуальных проблем правового регулирования, которая приобрела существенное экономическое и политическое значение. Необходимость решения данной проблемы находила отражение в законодательстве России, которое совершенствовалось.

Гражданский кодекс РФ¹⁴ впервые включил не отдельные положения о государственной регистрации прав на некоторые объекты недвижимости, а систему норм, как в первой, так и во второй части, призванную определить обязательность и правовое значение регистрации прав на объекты недвижимости.

В то же время, несмотря на то, что законодатель определенным образом прореагировал на необходимость регулирования отношений, связанных с регистрацией прав на недвижимость, это регулирование долгое время было весьма далеко от исчерпывающего и совершенного.

Статьей 131 ГК РФ предусматривалась необходимость принятия закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Федеральный закон "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон о регистрации) был принят лишь 21 июля 1997 г. и введен в действие с 31 января 1998 г.¹⁵, т.е. через три года после введения в действие части первой ГК РФ.

В этих условиях, опираясь на Основы гражданского законодательства, Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики" субъекты Российской Федерации стали сами устанавливать порядок осуществления государственной регистрации и определять органы, на базе которых такая регистрация будет производиться.

С принятием и введением в действие Закона о регистрации наступил новый этап в развитии правового регулирования регистрации прав на недвижимость. Закон определил значение и правовые последствия регистрации, установил основные начала, определяющие порядок регистрации и основания для принятия решений регистрирующим органом. Вместе с тем принятие этого закона не завершило процесс создания правовой базы регистрации прав на недвижимость. Само содержание Закона о регистрации, его концепция свидетельствовали о том, что он, с одной стороны, был ориентирован на существование определенного перехода от применения отдельных его положений к созданию системы, в полном объеме отвечающей его содержанию, а с другой стороны, предусматривал принятие большого количества нормативных актов, определяющих механизм практической реализации более общих норм данного закона.

Следующий этап развития системы государственной регистрации прав на недвижимость проходил с момента введения в действие Закона о регистрации до 1 января 2000 г. Именно до этого срока ст. 33 Закона о регистрации было предписано создать соответствующие учреждения юстиции во всех субъектах Федерации. При этом конкретные сроки и этапы создания учреждений юстиции должны были определяться каждым субъектом Федерации в зависимости от местных условий.

В этот период происходило формирование системы регистрации, адекватной ГК РФ и Закону о регистрации. Данный период характеризовался, в отличие от предыдущего, тем, что, хотя прежние органы регистрации (БТИ, специальные учреждения в некоторых субъектах Федерации) продолжали функционировать, их деятельность в части порядка осуществления регистрации была регламентирована Законом о регистрации и принятыми на его основе нормативными актами. Можно сказать, что именно в этот период деятельность регистраторов прав на недвижимость стала носить правовой характер.

После 1 января 2001 г., когда во всех субъектах Федерации были созданы учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимость, можно было констатировать, что в Российской Федерации создана система органов государственной регистрации прав на недвижимость, соответствующая действующему законодательству.

Определению государственной регистрации прав на недвижимость посвящена ст. 2 Закона о регистрации. Она определяет государственную регистрацию как "юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения) перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации". Однако данное определение отражает лишь один из аспектов понятия государственной регистрации - регистрация, как акт государственного органа.

Вместе с тем анализ научных работ как по гражданскому, так и по административному праву, свидетельствует о том, что в определении сущность государственной регистрации прав на недвижимое имущество среди ученых нет единства. Так, государственная регистрация прав на недвижимое имущество рассматривается как ненормативный акт государственного органа, юридический факт в фактическом составе, влекущем возникновение, изменение или прекращение прав на объект недвижимости¹⁶, комплексное средство государственного регулирования предпринимательской деятельности на рынке недвижимости¹⁷.

Государственную регистрацию можно рассматривать в двух аспектах: как специфическую деятельность государства и как результат этой деятельности. При этом государственная регистрация как деятельность не всегда заканчивается государственной регистрацией в виде результата, поскольку результатом этой деятельности может быть отказ в государственной регистрации.

Рассмотрим сначала государственную регистрацию как деятельность. Любая деятельность определяется, прежде всего, ее целями и содержанием. Применительно же к определению деятельности, имеют значение только непосредственные цели, на которые эта деятельность в каждом случае направлена. При этом нужно отметить, что государственная регистрация как деятельность может рассматриваться в узком и широком смысле. В широком смысле государственная регистрация прав на недвижимость может быть определена как одна из функций государства, осуществляемая его специальными органами в целях зашиты имущественных прав участников гражданского оборота. К государственной регистрации в этом смысле относится не только деятельность регистрирующего органа по рассмотрению конкретных документов, но и деятельность государства по организации системы регистрации, установлению принципов ведения реестра, автоматизации регистрационных процессов, методов отражения и защиты информации, а также деятельности по предоставлению информации о государственной регистрации прав на недвижимость.

Такое определение позволяет раскрыть понятие государственной регистрации прав на недвижимость как формы государственной деятельности. Оно необходимо, поскольку за конкретными актами государственного органа всегда нужно видеть общую направленность всех этих актов, общие цели функционирования системы, созданной для осуществления данной деятельности.

Вместе с тем приведенное определение не раскрывает содержательную сторону государственной регистрации, не указывает, в чем именно состоит эта деятельность государства. И здесь необходимо обратиться к понятию регистрации в узком смысле, т.е. рассмотреть, что же представляет собой деятельность регистрирующего органа в каждом конкретном случае. В этом смысле государственная регистрация прав представляет собой процесс рассмотрения заявления (требования) заинтересованного лица, адресованного государственному органу о внесении сведений о его праве на объект недвижимого имущества в установленные законом формы (государственный реестр). Этот процесс состоит из приема представленных заявителем документов, их правового анализа с точки зрения установления оснований для регистрации либо отказа в регистрации, принятия соответствующего решения, отражения этого решения в формах, установленных законом, и выдачи документов заявителю с уведомлением о принятом решении.

Если определение государственной регистрации как формы деятельности позволяет установить общую направленность работы и задачи всех регистрирующих органов, то определение государственной регистрации в узком смысле подводит к пониманию непосредственной цели регистрирующего органа при рассмотрении каждого обращения. Эту цель можно определить как установление наличия оснований для внесения соответствующей записи в государственный реестр прав на недвижимое имущество. В негативном же аспекте эта цель может быть сформулирована как установление наличия или отсутствия оснований для отказа в регистрации.

Итак, регистрация прав на недвижимость в узком смысле - это деятельность государства в лице его специальных органов, представляющая собой процесс рассмотрения заявлений (требований) заинтересованных лиц о внесении сведений об их правах на объекты недвижимого имущества в государственный реестр прав на недвижимость. Основным содержанием этого процесса является установление регистрирующим органом оснований для внесения в реестр требуемых сведений.

Государственная регистрация выступает в качестве одной из форм применения права. Она состоит в принятии акта применения права как документально оформленного действия государственного органа. В юридической литературе формы реализации права классифицируются по различным основаниям:

а) по характеру правовых связей между субъектами права - в общих и конкретных правовых отношениях;

б) по субъектному составу - индивидуальная и коллективная формы;

в) по внешнему проявлению - активная и пассивная формы;

г) по методу воздействия - добровольное и принудительное осуществление права;

д) по правовому положению субъектов - гражданско-правовая и административно-правовая формы¹⁸ и т.д.

Давая оценку регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним с учетом положений указанной классификации, отметим, что она реализуется в конкретных правовых отношениях в индивидуальной активной форме, осуществляется добровольно в административно-правовой форме. Результатом правоприменительной деятельности органа по регистрации прав является принятие решения о наличии или отсутствии оснований для внесения в Единый государственный реестр сведений о правах на конкретное недвижимое имущество, которые имеют обязательную силу предписания, в том числе и для правообладателя.

Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что термин "государственная регистрация прав на недвижимое имущество" в Законе о регистрации используется именно в этом последнем значении. Когда в законе говорится о том, что права возникают с момента регистрации (п. 2 ст. 8 ГК РФ), права на недвижимость и сделки с недвижимостью подлежат регистрации (п. 1 ст. 131, п. 1 ст. 165 ГК РФ), договор считается заключенным с момента регистрации (п. 3 ст. 433 ГК РФ), то речь, разумеется, идет не о процессе, а о результате. Именно в этом аспекте дано вышеприведенное определение в ст. 2 Закона о регистрации. Что же представляет собой этот результат с точки зрения права?

Большинство исследователей выделяют два подхода к характеристике правовой природы акта применения права: как ненормативного акта государственного органа, а также как юридического факта в фактическом составе, влекущем возникновение, изменение или прекращение прав на объект недвижимости.

Государственная регистрация - это юридический факт, с которым закон связывает определенные юридические последствия. Для того чтобы определить правовую природу этого факта, обратимся к принятой в теории права классификации юридических фактов. Разумеется, данный юридический факт является юридическим действием, а не событием. Это действие государственного органа, а действие любого органа всегда представляет собой акт. Акты делятся на нормативные и индивидуальные (ненормативные). Вполне очевидным представляется то, что регистрация права на объект недвижимости является индивидуальным (ненормативным) актом государственного органа. Данный вид юридических актов в науке административного права именуется индивидуальными правоприменительными актами органов государственного управления¹⁹.

Следует отметить, что дискуссия о правовой природе акта государственной регистрации была привязана, в основном, к вопросу о порядке рассмотрения в суде дел о признании недействительной государственной регистрации прав на недвижимость и отказа в такой регистрации. Признание государственной регистрации и отказа в регистрации ненормативными актами регистрирующих органов с необходимостью влекло отнесение соответствующих дел к категории вытекающих из административных правоотношений и иных публичных правоотношений (ст. 29 АПК РФ)²⁰. В то же время такой подход вполне обоснованно вызывал сомнения, так как, фактически, в таких делах исследуются, прежде всего, гражданско-правовые отношения, послужившие основанием для регистрации или основанием отказа.

Итак, государственная регистрация как юридический факт представляет собой ненормативный акт государственного регистрирующего органа.

Следующим важным признаком, определяющим юридический факт, являются те последствия, которые он влечет. Как мы увидим далее, в зависимости от основания возникновения права факт государственной регистрации может иметь различное значение. Факт государственной регистрации может быть конечным элементом юридического состава, приводящим к самому возникновению права. О.А. Красавчиков отмечал, что юридический (фактический) состав влечет связываемые с ним законом правовые последствия с момента накопления всех его элементов - юридических фактов. Факт регистрации может быть необходимым для реализации уже возникшего права. Но независимо от правового значения факта регистрации, в каждом конкретном случае его сущность состоит в признании этого права государством и предоставлении этому праву той защиты со стороны государства, которая обеспечивается системой регистрации прав на недвижимость. Специфика различных оснований возникновения права состоит лишь в определении момента возникновения права. Однако возможность реализации любого права на недвижимость в полном объеме (и прежде всего, в отношении распоряжения) независимо от основания его возникновения появляется лишь с момента государственной регистрации этого права. Государство не может защищать права, о которых оно не знает. Единственным держателем информации о правах на недвижимость является система регистрирующих органов. Поэтому ключевым в определении государственной регистрации как акта государственного органа и общим для всех таких актов является то, что это акт признания государством регистрируемого права, обеспечивающий возможность реализации этого права его обладателем.

В соответствии с Законом о регистрации (п. 3 ст. 2) "датой государственной регистрации прав является день внесения соответствующих записей о правах в Единый государственный реестр прав". Таким образом, моментом, когда государственная регистрация осуществлена, следует считать внесение в надлежащей форме записи об этом праве в установленные формы государственной регистрации.