9560-1 (Некоторые проблемы совершенствования законодательства о вынужденных переселенцах и беженцах в Российской Федерации)

Некоторые проблемы совершенствования законодательства о вынужденных переселенцах и беженцах в Российской Федерации

Оздоев Муса Джабраилович, соискатель Российской академии государственной службы при президенте РФ.

Практика государственного регулирования миграционных процессов в России, имела глубокие исторические корни и разработанную применительно к конкретным историческим и социально-экономическим условиям развития страны теоретическую базу. Однако методы регулирования миграции населения, используемые в условиях плановой социалистической экономики, административно-командной системы управления началом реформ оказались малоэффективными.

Особенность миграционной политики России в 20Д80-е годы прошлого века состояла в том, что в условиях фактически закрытой для въезда иностранных граждан страны упор делался на управление внутренними миграционными процессами. Кроме того, регулирование внутренних миграционных процессов опиралось на жесткую систему плана и административных решений, обязательных к исполнению. В результате богатый опыт регулирования внутренних миграций не может быть в полной мере использован в переходный период, а практика управления внешними миграционными процессами у нас практически отсутствует. Фактически закрытый для въезда иностранцев Советский Союз был интегрирован в международный рынок труда и капиталов, а привлечение иностранной рабочей силы осуществлялось только из некоторых странДчленов СЭВ в рамках соответствующих межправительственных соглашений. Вот почему с началом рыночных реформ, политических преобразований и распадом Советского Союза, Россия оказалась в совершенно новой миграционной ситуации, требующей разработки и реализации новой миграционной политики. Новая редакция Закона РФ "О беженцах", закрепляя адекватные критерии и процедуры определения статуса беженца, предусматривает возможность эффективного и действенного регулирования государством проблемы вынужденной миграции. Анализируя принимаемое в настоящее время российское законодательство, можно сделать вывод о том, что Россия отказалась от мягкой миграционной политики в отношении беженцев, проводимой с 1993 года, приведшей к бесконтрольной и незаконной миграции, и склоняется к проведению жесткой миграционной политики. Закрепление ускоренных процедур рассмотрения ходатайства о признании беженцем, использование понятия "третьей безопасной страны", квотирование принятия беженцев являются основными инструментами государственного регулирования вынужденной миграции в России. На протяжении последнего десятилетия миграционная ситуация в стране трансформировалась как минимум трижды. Первая и весьма острая ситуация связана с экстренным, односторонним (в сторону России) движением больших масс населения из бывших республик СССР. Именно тогда практически изменился смысл понятия "миграция населения". В общественном сознании, ранее связывавшем миграцию населения с освоением Сибири, Дальнего Востока, Севера и целины, этот сложный процесс стал восприниматься как бегство людей от массовых беспорядков, войн и конфликтов. Глобальные политические, экономические и социальные последствия распада СССР чрезвычайно обострили проблемы миграции в России, качественно изменив ее характер, мотивацию миграционного поведения населения, направления, масштабы и структуру миграционных потоков. Анализ миграционной ситуации начала 90-х годов выявил несколько отличительных особенностей этого периода. Так как произошли значительные изменения в миграционном обмене России с бывшими союзными республиками. Вплоть до 70-х годов Россия теряла население, являясь, по существу, донором по отношению к союзным республикам. Процесс возвратной миграции русского населения начался лишь в середине 70-х годов. Россия постепенно из республики, отдающей население, превратилась в принимающую. И вот в конце 80-х Д начале 90-х годов относительно стабильная картина миграционных потоков на пространстве бывшего СССР существенно изменилась. В 1989 г. на 100человек, выехавших из России, приходилось 124 прибывших, в 1993 г. это соотношение составило 100:250, в 1995г. Д 100: 367. Половина прибывших Д это жители Казахстана и Средней Азии, пятая часть Д Украины, 17% Д государств Закавказья. Национальный состав мигрантов существенно изменился. Если в 1989 г. русских среди прибывших было 38%, то в 1993 г. Д уже 80% ^[1]. В структуре причин и факторов межреспубликанской миграции одно из первых мест вышло бегство от войн и преследований - миграция приобрела ярко выраженный вынужденный характер. В наиболее сложных условиях вследствие резкого обострения межнациональных отношений оказалось русскоязычное население Азербайджане, Грузии, Армении, Таджикистане, Киргизии и Молдавии. Выталкивающими факторами во всех остальных республиках явились процессы "национализации" кадров, системы образования, средств массовой информации, сокращения числа русскоязычных школ и детских дошкольных учреждений ^[2]. Поэтому, как свидетельствуют данные органов МВД России к началу 1992 г. на территории Российской Федерации было зарегистрировано около 300 тыс. человек, вынужденно покинувших республику своего постоянного проживания. Впоследствии эти люди практически все оформили статус беженца или вынужденного переселенца. Уже 1995 г. (за три года) было зарегистрировано более 600 тыс. вынужденных переселенцев и беженцев из бывших союзных республик. В 1989г. впервые после Великой Отечественной войны на территории России появились беженцы. Первоначально это были граждане Советского Союза, ищущие убежище на территории России от вооруженных конфликтов в Узбекистане (свыше 20 тыс. турок-месхетинцев) в 1990 г. Д жертвы этнических конфликтов в Сумгаите, Баку, Нагорном Карабахе, в 1991 г. Д выехавшие из районов конфликтов в Грузии и Южной Осетии (100 тыс. осетин). Так как закона о беженцах в тот период не было, то прибывшие признавались беженцами на основании правительственных постановлений по каждому конкретному случаю. Они регистрировались органами МВД СССР и Российской Федерации. На середину 1992 г. в России насчитывалось 315 тыс. официально зарегистрированных беженцев.

К настоящему времени Российская Федерация уже имеет более чем десятилетний опыт предоставления статуса вынужденного переселенца. Российский закон МО вынужденных переселенцахН был принят в 1993году вместе с законом МО беженцахН с учетом специфики глобальных процессов вынужденной миграции на территории бывшего СССР. В 1995 году была принята новая редакция Закона МО вынужденных переселенцахН, разработанная на основании практического опыта с гражданами Российской Федерации, вынужденными покинуть места своего прежнего проживания ^[3]. Ряд положений Закона носит отсылочный характер и предусматривает регулирование отдельных вопросов подзаконными актами - постановлениями Правительства Российской Федерации. Следует отметить, что к настоящему времени большинство нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, направленных на развитие положений Федерального закона МО вынужденных переселенцахН разработаны и приняты. Так, урегулированы вопросы предоставления вынужденным переселенцам долговременных беспроцентных возвратных ссуд. Правительством Российской Федерации утверждено Типовое положение о центре временного размещения вынужденных переселенцев.

Вместе с тем, не урегулированы остались отдельные вопросы. Так, порядок приема лиц при экстренном массовом прибытии на территорию Российской Федерации должен определяться постановлением Правительства Российской Федерации. Однако до настоящего времени такой порядок Правительством не утвержден. Также не утверждено положение о порядке жилищного обустройства вынужденных переселенцев. Действующий Закон МО вынужденных переселенцахН содержит норму, предусматривающую компенсацию расходов на прием и обустройство переселенцев тем субъектом Российской Федерации, территорию которого покинули эти граждане. Порядок компенсации должен быть определен Правительством Российской Федерации. Однако до настоящего времени такой порядок не разработан и соответствующая норма Закона остается декларативной. До недавнего времени основную массу мигрантов составляли лица, пострадавшие в межнациональных конфликтах. Такие лица подпадали под действие Законов Российской Федерации МО вынужденных переселенцахН и МО беженцахН. Однако сложившаяся ситуация требует расширения правовой базы и определения новых категорий вынужденных российских мигрантов, для которых также должна быть предусмотрена дифференцированная государственная поддержка ^[4]. Федеральный закон МО вынужденных переселенцахН ^[5] не охватывает всех категорий граждан, вынужденных к изменению места жительства. Кроме того, он зачастую слишком узко трактуется соответствующими органами государственной власти. В настоящее время статус вынужденного переселенца предоставляется не всем гражданам, покинувшим Чеченскую Республику в результате военных действий на основании того, что вынужденным переселенцем может быть признан только гражданин, который может доказать, что насилие либо угроза насилия были направлены непосредственно против него или членов его семьи из-за национальной, религиозной и иной принадлежности. Таким образом, сотни тысяч людей, пострадавших в результате военных действий, потерявших жилье и имущество, родных и близких, не получают статуса вынужденного переселенца. Проведение российской армией в Чеченской Республике контртеррористической операции дало основания утверждать, что возмещение ущерба пострадавшим гражданам должно оказываться в порядке, предусмотренном Федеральным законом МО борьбе с терроризмомН ^[6]. Нельзя согласиться с такой постановкой вопроса и с такой узкой трактовкой определения Мвынужденный переселенецН. В действующее законодательство о вынужденных переселенцах должны быть внесены изменения, позволяющие охватить все категории граждан, вынужденных менять место жительства по независящим от них обстоятельствам. Максимальная поддержка в таких формах, как компенсации, возмещение за причиненный моральный и материальный ущерб, безвозмездное предоставление жилья, должны предоставляться также гражданам России, пострадавшим в результате стихийных и экологических бедствий, аварий, катастроф. При этом ответственность за возмещение ущерба должна возлагаться не абстрактно на государство, а на все виновные за возникновение таких обстоятельств стороны. Это могут быть органы исполнительной власти, как федеральные, так и региональные, организации всех форм собственности и т.д. Обязательства всех сторон должны закрепляться законодательно.

Как особую категорию вынужденных мигрантов следует определить лиц, вынужденных покидать места постоянного проживания в результате действий государственных и негосударственных органов и организаций, приведших к невосполнимой ликвидации рабочих мест, на которых были заняты эти граждане. Формы государственной поддержки этих категорий вынужденных мигрантов могут быть дифференцированы в зависимости от обстоятельств. Наиболее привлекательными являются льготные кредитования, ссуды на приобретение или строительство жилья, частичные компенсации. Так можно было бы решить и проблемы регионов с недостаточными трудовыми ресурсами. Сторонами могут выступать как федеральные органы исполнительной власти, так и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Необходимо уточнить, что до принятия законов, в соответствии с которыми различия между вынужденными переселенцами и беженцами определялись наличием или отсутствием российского гражданства, наблюдалась некоторая путаница в отнесении мигрантов к той или иной категории. Кроме того, между гражданством Союза ССР и Российской Федерации долгое время ставился знак равенства. Поэтому для начала 90-х годов более уместно оперировать понятиями "вынужденные мигранты" (переселенцы и беженцы) из бывших республик СССР и "беженцы" из стран старого (или дальнего) зарубежья. На миграционную ситуацию того периода коренным образом повлияло ослабление контроля внешних границ. В результате на территорию России хлынули первые потоки незаконной транзитной миграции. Этому в немалой степени способствовало присоединение России в 1992 г. к Женевской Конвенции ООН о статусе беженцев 1951г. ^[7] и Протоколу к ней от 1967 г. и отсутствие иммиграционного контроля

^[8]. Россия взяла на себя международные обязательства по оказанию помощи лицам, ищущим убежище, и обеспечению защиты. Но наибольшую тревогу, по оценке экспертов, вызывала не столько трудовая иммиграция, сколько эмиграция квалифицированных специалистов в экономически развитые страны. Основные направления эмиграции Д Германия, Израиль (поэтому она считается в большей степени этнической), а также в США. Для реализации провозглашенных принципов и решения приоритетных задач и основных направлений миграционной политики потребовалось создание новой для России системы, включающей институциональную структуру, нормативно-правовую базу, механизмы и инструменты реализации политики и ее финансовое обеспечение. Были приняты следующие постановления Правительства Российской Федерации: - от 19.01.1998 г. Ж 60 "Об утверждении Положения о пропусках через Государственную границу Российской Федерации ^[9] - от 30.06.1998 г. Ж 679 "Об утверждении Общего положения о порядке временного содержания лиц, ходатайствующих о признании беженцамил ^[10] - от 07.10.98 г. Ж 1162 "О проездном документе беженца" ^[11]; - от 23.05.1998 г. Ж 484 "О размере единовременного денежного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу" ^[12]; - от 9.04.2001 г. Ж 275 "О фонде жилья для временного проживания, признанных беженцами, и его использовании" ^[13]; - от 07.06.2001 г. Ж 448 "О получении питания и пользой коммунальными услугами в центре временного размещения лиц, ходатайствующих о признании беженцами" ^[14]. Предоставление статуса вынужденного переселенца предполагает проведение определенных процедур, направленных на установление факта обоснованности претензий лица на получение этого статуса. Законодательство Российской Федерации определяет круг лиц, имеющих право на предоставление статуса вынужденного переселенца, а также лиц, которые не могут претендовать на предоставление этого статуса.