56200 (Империя и местное самоуправление: идеология реформ в русском Туркестане в конце XIX — начале XX вв.), страница 2

Члены комиссии Непокойчитского понимали, что такой демократизм имеет свои недостатки, обусловленные негативным влиянием прежнего тиранического правления. В своей "Пояснительной записке" они писали: "...к сожалению, недостаточно-воспитанное прежнею жизнию для правильного усвоения данного ему русской властью выборного права, после вековой подчинённости старым патриархальным формам деспотического произвола наследственной родовой и служебной аристократии, население не вдруг и не везде пока оценивает благодетельное значение выборного начала, как это доказал опыт шестилетнего управления и двухкратные в течение этого времени выборы должностных лиц, между которыми оказывались нередко люди или вредные в административных видах по своему направлению, или слабые и бездарные, не имеющие никакого значения в народном мнении и неспособные к исправному и деятельному исполнению служебных обязанностей..." 17. Чтобы как-то компенсировать эти недостатки, комиссия Непокойчитского предложила ввести некоторые ограничения на выборное право, в частности, возможность волостного съезда лишь предлагать 3 кандидатов на должность волостного управителя и право уездного начальника или военного губернатора назначать из них волостного, а в случае нежелательности всех трёх — право русских чиновников вовсе отменять результаты выборов.

В 1870-е гг. проекты Кауфмана не были утверждены, поэтому формально продолжало действовать временное положение Степной комиссии, а фактически же система управления выстраивалась по указаниям генералгубернатора. Вместе с тем, по мере того, как дело шло к окончательной выработке Положения об управлении Туркестанского края, своего рода местной "конституции", споры по различным вопросам усиливались. Постепенно расхождение между взглядами на местное самоуправление между администрацией Туркестанского края и центральными органами власти увеличивалось. Если первые всячески ратовали за централизацию и усиление русской власти, то вторые, наоборот, были за более демократический вариант управления. При этом администрация ссылалась на обычаи туземцев, их неспособность быстро освоить цивилизацию, тогда как Центр говорил о необходимости действия общих законов для всех жителей империи и о благе прогресса для новых её подданных.

Представители Центра выражали уверенность, что выборы — это не просто более эффективная модель управления, но и такая модель, в которой жители Средней Азии были сами заинтересованы. Так, при обсуждении вопросов самоуправления генерал-губернатор предлагал внести примечание о своём праве в исключительных случаях назначать волостного управителя своей властью, на что военный министр возражал: "...население легко может увидеть в этом желание подорвать выборное начало, которым оно дорожит..." 18. Академик Миддендорф, который в 1878 г. специально приезжал в Туркестан по приглашению Кауфмана для формирования научной точки зрения на преобразования в крае, также отмечал, что русская власть пытается создать когорту "чиновников на казённом содержании и по назначению" 19. По его мнению, наибольшее "счастливое состояние" достигается там, где государство не вмешивается во внутренние распорядки местных общин и предоставляет им "самоуправление на широких республиканских началах"20.

Похожее разделение на "либералов" и "консерваторов" имело место и на более низких уровнях вертикали власти в самом Туркестанском крае. В разных частях края выборное начало вводилось в разное время, по мере завоевания, и с разной скоростью. Например, в Ферганской области, образованной в 1876 г., выборное начало было введено лишь в 1879 г., до этого все туземные чиновники назначались русской властью 21 . Местная русская власть встретила новые правила без удовольствия и пыталась под разными предлогами избегать выборов, либо активно вмешиваться в ход этих выборов. В октябре 1880 г. военному губернатору области даже пришлось издать распоряжение о воспрещении назначения волостных без выборов.

Впрочем, в начале 1880-х гг. общее настроение русских чиновников заключалось всё-таки в том, чтобы сохранить выборную систему в Туркестанском крае. 29 февраля 1880 г. генерал-губернатор разослал циркуляр, в котором запрашивал мнение губернаторов областей о мерах к устранению "неправильностей" при выборах, а те в свою очередь запросили по этому вопросу уездных начальников 22 . Большинство пришли к заключению, что административными мерами и запретом выборов искоренить эти недостатки невозможно. При этом большинство местных чиновников выступали за более жёсткий контроль русской власти за выборами и право вмешиваться в них в случае необходимости. В 1881 г. генерал-губернатор разрешил назначать волостных там, где появились шайки и выборные волостные бездействуют. После этого практика назначения, в частности, в Ферганской области, опять стала расширяться 23 . Русские администраторы часто пользовались своим правом увольнять туземных чиновников за нерадивость: за 1880-82 гг. в Ферганской области, например, было уволено 45 волостных управителей из 98 за те или иные недостатки24 .

В 1882-83 гг. по приглашению нового генерал-губернатора М.А.Черняева в Туркестанском крае была проведена ревизия, которой руководил Ф.Гирс, бывший член Степной комиссии. Он также отметил очевидные недостатки выборной системы при формировании местного самоуправления: "...Обыкновенное явление при выборах: борьба партий, желающих провести своих кандидатов (...). Каждая сторона, для устранения противника, не стесняется в выборе средств, прибегая к жалобам, доносам, большею частью ложным, а главным образом, к подкупам избирателей. При выборах иногда дело доходит даже до беспорядков..." 25 . Вместе с тем Ф.Гирс был против отмены выборного начала 26 . Он сформулировал ряд доводов в пользу такой позиции. Первый — русские чиновники всё ещё плохо знают туземцев и в случае неудачного назначения население будет винить русскую власть. Второй — если начальник растратил собранные налоги, то возмещение нельзя было потребовать с населения, которое этого начальника не выбирало. И наконец последний и важный аргумент — население дорожит выборным правом, поэтому нет оснований лишать их этого права, которое к тому же закреплено за ними российскими законами. Гире предложил дополнительные меры к уменьшению негативных следствий выборов 27 . Среди них: возможность выбирать трёх кандидатов на должность волостного управителя с правом местного губернатора утверждать одного из них; передача права сбора налогов от волостного управителя к сельским старшинам; рассмотрение случаев подкупа избирателей в русском суде и, наконец, законодательное запрещение пятидесятникам (выборным) иметь полицейские функции и выступать в роли подручных волостных управителей. Что касается сельского старшины, то Гире предлагал выбирать его десятниками, полагая, что решение о выборе всё равно принимается собранием влиятельных домохозяев.

В 1884 г. была создана комиссия под руководством Н.П.Игнатьева, которая должна была на основе материалов туркестанской администрации от 1881 г. и материалах ревизии Ф.Гирса выработать окончательный проект Положения об управлении Туркестанского края. В объяснениях комиссии говорилось, что поскольку Туркестан умиротворён и поскольку только "вступив на путь гражданственности и закона" среднеазиатская окраина "перестанет быть бременем для государства", то организация управления должна быть основана "на более широком применении к нему общих законов" империи 28 Комиссия большинством голосов предлагала убрать название "военно-народное управление" и считать, что край управляется на основании общего губернского и уездного учреждения, а на уровне уезда передать управление гражданским чиновникам 29 Члены комиссии Игнатьева полагали, что "...Постановление это, даровавшее народу столь широкое право самоуправления, повело к весьма важным последствиям и даже к некоторому перевороту во внутреннем быте населения. До русского владычества, заведование общественными делами через выборных было весьма мало известно кочевому и оседлому туземному населению края..." 30 По их мнению, предоставление выборного права повысило значения русской власти в глазах местного населения и "...обеспечивало спокойное состояние этого населения, приобретало преданность большинства русскому Правительству..." 31

В объяснениях комиссии Игнатьева было указано, тем не менее, что выборная система имеет существенные недостатки. Однако члены комиссии высказались за сохранение выборной системы, повторив те доводы, которые выдвигал Гире32.

Комиссия Н.П.Игнатьева признала правильным ввести некоторые меры, ограничивающие недостатки выборов. Так, в качестве меры против подкупа было решено, что волостной съезд избирает 4 кандидатов на должность волостного управителя, а утверждает его военный губернатор, он же может в любой момент устранить избранного волостного управителя 33 . Срок службы на должностях комиссия предложила увеличить до 5 лет, чтобы выборы и связанные с этим негативные явления повторялись реже 34 . Жалованье туземным должностным лицам, во избежание злоупотреблений, должно было собираться по раскладке с податями и сдаваться в уездные казначейства, откуда оно под контролем сверху возвращалось на уплату должностных окладов33.

Не дожидаясь официального утверждения Положения об управлении Туркестанского края, назначенный в 1884 г. новый генерал-губернатор фон Розенбах ввёл в действие некоторые предложения комиссии Игнатьева. Среди них правило о выборе 4 кандидатов на должность волостного с последующим утверждением одного из них военным губернатором, а также пятилетний срок для исполнения полномочий волостным36.

Однако Государственный совет, на утверждение которого было отдано Положение, не поддержал многие поправки комиссии Игнатьева и сохранил те процедуры, которые были разработаны ещё Степной комиссией. При этом члены Госсовета считали, что местное самоуправление должно обеспечить каждому из членов общества наиболее широкое участие в самоуправлении, а также должно сблизить строй туземной сельской единицы с таковым же в центре империи37. Правда, предложение перейти от военного к гражданскому правлению в крае поддержки не получило. В целом же в споре между более "либеральным" Центром и "консервативной" администрацией Туркестанского края верх одержала позиция первых, несмотря на компромиссный во многом характер их решений.

Принятое 12 июня 1886 г. и введённое в действие с 1 января 1887 г. Положение об управлении Туркестанского края оформило систему местного самоуправления 38 . Оно постулировало, что "Преимущества, присвоенные другим состояниям Российской Империи, приобретаются туземцами на основании общих законов". В плане структуры местного самоуправления было решено перейти к общероссийской двухуровневой системе: "Оседлое туземное население в каждом уезде разделяется на волости, а волости — на сельские общества (аксакальства)" 39 . Сельское общество должно было составляться из одного или нескольких мелких, ближайших друг к другу, селений, имевших общие хозяйственные выгоды по пользованию землёй и оросительными каналами. Волости образовывались из нескольких смежных сельских обществ, общая численность населения которых составляла от 1 до 2 тыс. дворов.

По Положению, волостью управлял волостной управитель (в народе волостного его стали звать "мингбаши", т.е. начальник тысячи, тысяцкий). На эту должность мог быть избран любой туземец старше 25 лет, за исключением подвергшихся наказанию за преступления, а также состоящие под следствием и судом за эти преступления. Волостной управитель должен был: приводить в исполнение судебные решения и правительственные распоряжения, следить за прибылью и убылью населения, наблюдать за Своевременным поступлением всех сборов и исполнением всех повинностей и т.д. Срок исполнения полномочий этого должностного лица остался минимальным — 3 года.

Волостного управителя должны были избирать на волостном съезде, который формировался из числа выборных, "по одному От каждых пятидесяти домохозяев" (в народе выборных называли "элликбаши", т.е. пятидесятник). Предложение о том, что волостной съезд выбирает лишь кандидатов на должность волостного управителя, в Положение 1886 г. не вошло. Был разработан, на первый взгляд, более демократический порядок, согласно которому на волостном съезде выбирается волостной управитель и его заместитель, после чего их утверждает военный губернатор области по представлению уездного начальника. Однако при этом была введена норма, по которой военный губернатор мог не утвердить избранного волостного и назначить новые выборы, либо даже назначить волостного по своему усмотрению. Волостной съезд имел в ведении также: избрание народных судей, назначение и раскладку общественных сборов и повинностей, относящихся до нескольких сельских обществ и т.д. Особо отмечалось, что на съезде волостных избирателей должен присутствовать уездный начальник или лицо, его заменяющее, но он не должен был вмешиваться в ход выборов.

Сельским обществом управлял сельский старшина (аксакал). Сельский старшина должен был избираться на сельском сходе в присутствии волостного управителя, который не имел права вмешиваться в ход выборов. Для того, чтобы решения сельского схода были действительны, необходимо было присутствие более половины домохозяев и простое большинство голосовавших. Сельского старшину утверждал уездный начальник и у него не было права отменить решение сельского схода. Сельский старшина должен был, помимо многих административных и полицейских обязанностей, собирать с населения подати и повинности, выдавать квитанции в получении денег и предоставлять собранные суммы в казначейство. Сельские сходы могли решать все внутренние проблемы жизни селения, в том числе раскладывать подать по дворам, назначать разного рода местные сборы, решать вопрос о выделении отдельных домохозяйств в самостоятельную податную единицу и т.д.

Волостной управитель и сельский старшина должны были получать за свою работу жалованье: первый — от 300 до 500 рублей, второй — не более 200 рублей в год. Жалованье выбранным лицам собиралось по общественной раскладке вместе с податями и сдавалось в уездное казначейство, которое уже в свою очередь выдавало его должностным лицам. Волостным и сельским старшинам "присваиваются особые знаки, для ношения при отправлении ими служебных обязанностей" и "выдаются печати по должности для прикладывания, независимо подписи, если они грамотны, к исходящим от них бумагам". В случае каких-либо нарушений своих обязанностей туземные должностные лица могли быть подвергнуты наказанию: волостного мог удалить с должности военный губернатор или уездный начальник (временно), а сельского старшину — уездный начальник. Кроме того, уездный начальник и участковый пристав могли налагать на них взыскания и даже арест. С другой стороны, "За усердную службу, а также за знание русского языка, должностные лица общественного управления туземцев могут быть награждаемы, по усмотрению Генерал-Губернатора, почётными халатами или денежными выдачами".