Диссертация (793321), страница 25
Текст из файла (страница 25)
Таким образом,у партии власти остается очень узкое пространство для включения своейповестки в процесс работы государственной системы социальной защитынаселения. Однако еще меньше возможностей для этого имеют оппозиционныепартии, которые более свободны в вопросах критики и обсуждения (не будучисвязанными партийной дисциплиной), однако являются партиями меньшинстваНисневич Ю. А. Государственная Дума: молчаливо-послушное большинство.* Отечественные записки, 2007,№39(6). 129-130 с.207Медведева К. Зудин: рейтинг «Единой России» растет от проведения партийных форумов [Электронныйресурс]. ФедералПресс. 03.08.2017.
Режим доступа:http://fedpress.ru/news/77/policy/1830822208Эксперты: Победа «Единой России» говорит о доверии граждан Путину [Электронный ресурс]. Российскаягазета. 15.10.2012. Режим доступа:https://rg.ru/2012/10/15/putin-anons.html114206не имеющими шансов к продвижению своих законопроектов иначе как черезсогласие со своими оппонентами.Подобная ситуация переносится на региональный уровень.
Главы регионовимеют не только полный контроль над исполнительными органами власти впределах своей компетенции, но, как правило, плотно контролируют работысвоих законодательных органов. Ситуация близка к федеральной: сценарийпроявления оппозиционности региональных парламентов к губернатору регионаисключен.
Региональные заксобрания повсеместно контролируются депутатамиот партии «Единая Россия». При этом электоральный успех партии власти такжево многом зависит от поддержки губернатора. Таким образом, в вопросахформирования политики социальной защиты населения парламенты и партииимеютзначительноменьшеполитико-управленческихресурсов,нежелипрезидент и губернаторы.Анализ данной ситуации наглядно представлен в работе СтаниславаШкель, который проводит региональное эмпирическое исследование (напримере республики Башкортостан) опираясь на методологию Генри Хейла.Данная методология в свою очередь строиться на соотношении двухполитических параметров – обладание идейным и/или административнымкапиталом, исходя из соотношения которых, выделяются программные,идейные, клиентелисткие и минорные партии. По мнению С.Н. Шкеля именноклиентелисткий тип партии является доминирующим в российской политике.209Мотивом участия в партийном строительстве выступает не общность идеологии,а участие в патрон-клиентских отношениях, которые переходят в формальнуюпартийную плоскость.
Система патрон-клинских отношений, по мнению автора,лежит в основе российской системы политических отношений: «В условияхконтроля федерального центра над основной долей экономических ресурсов иобширных конституционных полномочий российского президента, последнийвыступает главным патроном (доминирующим вето-игроком), а региональныеШкель, С. Н. Агитация без конкуренции: особенности политической состязательности в условияхсубнационального авторитаризма. PolitBook. 4. 2015. 21 с.115209главы – его клиентурой. Лояльность клиентуры основывается на ожиданиивознаграждений со стороны патрона в виде бюджетных трансфертов. В своюочередь, по отношению к региональной элите губернатор выступает как патрон,который распределяет выделенные бюджетные ресурсы из федерального центрасреди своей клиентуры.
Эта позиция регионального главы как посредника враспределении ресурсов позволяет ему занимать позицию доминирующегоигрока и также поощрять региональные элиты за лояльность или наказывать ихза строптивость». 210То, что следует зафиксировать в вопросе места партий в процессеформирования государственной политики социальной защиты населения, так этопредвыборную повестку партий в электоральном процессе в России в последниегоды. В данном вопросе можно обратиться к исследованию Ольги Толпыгиной«Политические партии «в поисках смысла»: специфика идеологическоговзаимодействияпартийсизбирателями».
211Висследованииприведенпоказательный факт: в период с 2003 по 2017 гг. (4 электоральных цикла) доляпроблематики, связанной с социальной сферой, выросла с 18,7% поступательнодо 30,1%. То есть в партийных программах стало больше места уделятьсясоциальным проблемам. При этом показательно, что одним из лидеров поиспользованию социальной проблематики стала партия «Единая Россия» - 43,7%контента (второе место после «Партии пенсионеров за справедливость»).
А еслиговорить об общей социально-экономической проблематике, то «Единая Россия»вовсе лидирует в доле контента уделенного данной сфере среди прочихпартий. 212 Вероятно, что подобное распределение тематики в программныхдокументах партии власти не случайно, ориентированно на запросы массовогоизбирателя и служит дополнительным фактором электорального успеха.Так как проведение любых управленческих мероприятий, включаясоциальные, требует бюджетных расходов и финансового сопровождения,Там же, с.22Толпыгина, О.
А. Политические партии «в поисках смысла»: специфика идеологического взаимодействияпартий с избирателями // Политическая наука. 2017. №1. 204-221 с.212Там же, 209-210 с.116210211определенную роль в реализации социальной политики несет и профильныйгосударственный финансовый орган. На практике это Министерство финансовРФ в рамках федеральной сферы и региональные министерства/департаментыфинансов на низовом уровне. Важной стороной анализа работы системысоциальной защиты населения является исследование феномена финансовогоуправления, как фактора влияние на формирования политики социальнойзащиты населения.
Дело в том, что сущность финансовых органов неограничивается простым выделением финансовых средств по запросамгосударственных органов. Финансовые службы являются отдельным актором влюбой системе государственного управления, который не просто выделяетсредства, но распределяет их между ограниченным кругом ведомств. При этомфинансовые службы также контролируют расходование денежных средств,определяют целесообразность финансирования и объемы трансфертов.Это значит, что финансовые органы имеют свое слово в вопросе кому,какие средства и на что выделить бюджетные ресурсы, кому отказать.
Такимобразом, без санкции финансового ведомства работа социальных органов, темболее их развитие в принципе невозможно.В этой ситуации Минфин РФ и региональные финансовые ведомствастановятсязначимыми,подчас,решающимиакторамиреализациииформирования политики социальной защиты населения.
Влияние финансовоблокауправлениянеограничиваетсяпрямымпроизволом.Стабильнаяфинансовая ситуация не менее важна для политического менеджера, чемстабильная социальное положение в стране или регионе. Провал финансовойполитики способен принести не меньше ущерба, чем провал политикисоциальной защиты населения. Более того, кризис бюджетно-финансовогоуправления неизбежно повлечет за собой и кризис в социальной сфере. То есть,для политического актора, принимающего решения, доводы, поступающие отфинансовых служб не менее значимы, а в реальной практике значимы гораздобольше, чеминформация, поступающая по линии социального блокауправления.117Проще говоря, предложение социального блока правительства по ростурасходов в каком-либо секторе может быть блокировано именно финансовымблоком правительства.
В качестве основания может выступать бюджетнаядисциплина (баланс доходов и расходов бюджета), либо вопрос эффективностисоциальных трат. Собственно говоря, финансовые органы являются кроме всегопрочего, самым влиятельным экспертом по работе социального системы.Влиятельным в том смысле, что мнение финансовых органов является по сутиблокирующим.Таким образом, можно выстроить своеобразную иерархию акторов вреализации и формировании политики социальной защиты населения всоциальной сфере (см. Приложение 8).Данная авторская таблица позволяет сделать вывод о том, чтовзаимодействие акторов в процессе реализации политики социальной защитынаселения носит многоуровневый иерархический характер.
Высшие уровнигосударственной бюрократии являются ключевым актором, определяющим сутьи содержание политики социальной защиты населения. Специфика социальныхвопросов и вызовов, поступающих в политическую систему, определяют составучастников их решения. Малозначимые рутинные решения могут бытьинициированы самими органами социальной защиты населения на федеральноми региональном уровне. В тоже время как для наиболее значимых, системныхрешений характерно вмешательство иных политических акторов, в частностиполитического руководства страны, либо региона, а также финансовых органовПравительстаРФилирегиональныхадминистраций.Соответственнонаименьшим влияниям в данной иерархии пользуются акторы третьего уровня,представители НКО, политические партии, представительные органы власти.2.3 Эмпирическая оценка формирования и реализации направленийполитики социальной защиты населенияВ данном параграфе исследуется характер взаимодействия акторовполитики социальной защиты населения на примере кейсовых ситуаций,исследованныхметодомвключенного118наблюденияиинтервьюированиянепосредственных участников ситуации.
Включенное наблюдение составляетработу в центральном аппарате Министерства социального развития Московскойобласти (до августа 2015 г. – Министерство социальной защиты населенияМосковской области в период с сентября 2013 г. по март 2018 г., и стажировку вцентральном аппарате Федерации независимых профсоюзов (департаментсоциального развития) в июне 2016 г.В ходе исследования работы системы социальной защиты населенияМосковской области отдельному анализу подверглись две кейсовые ситуации,имеющие критическое значение для разбора того, как построена политикоуправленческая система областного правительства, какие ресурсы имеют акторыи кто из них обладает довлеющим влиянием на процесс принятия решений.
Этикейсы: изменения порядка выплаты детских пособий малообеспеченным семьяммосковской области (двукратное снижение детские пособий для детей от 7 до 18лет) в декабре 2014 г. и отмена льготного проезда подмосковных пенсионеров наобщественном транспорте города Москвы в июле 2015 г.В ходе прохождения учебной стажировки в центральном аппарате ФНПРразбору подвергся кейс изменения порядка администрирования страховыхсборов – передача функции сбора страховых средств от Пенсионного фондаРоссии, Фонда социального страхования, Фонда обязательного медицинскогострахования в ведение Федеральной налоговой службы (июль 2016 г.).Анализ данных, полученных эмпирическими исследованиями системысоциальной защиты населения Московской области подтверждает схему,изложенную выше о том, что органы исполнительной власти являютсяключевыми акторами политики социальной защиты населения.
Высокая рольгубернатора региона и регионального Министерства социальной защитынаселения подтверждена главой данного ведомства (с февраля 1998 г. посентябрь 2013 г.) Валентиной Ивановной Лагункиной: «Система социальнойзащитынаселениявыстраиваласьнапротяжениимногихлет,чтоинициировалось губернатором области и областным Министерством. Особыйакцент делался на систему социального обслуживания населения.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
