Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 3)

Вторым фактором является право определять политику по оказанию услуг и стандарты. Возможны совершенно различны системы принятия решений по количеству, качеству и системам финансирования различных видов услуг. Зададимся вопросом — если муниципалитеты являются ответственными за оказание услуг по отоплению жилья и за муниципальный транспорт, могут ли они улучшать качество отопления и экономить на транспорте? Одним из вариантов ответа может быть тот, что муниципалитеты могут ухудшать качество транспортных услуг в пределах национальных стандартов. Например, в Польше Министерство финансов определяет минимальные финансовые образовательные стандарты и обеспечивает финансирование школ в этих пределах.

Системы национальных стандартов определяющих качество услуг оказываемых муниципалитетами в европейских странах (да и во всем мире) сильно отличаются. Например, для систем водоочистки могут быть предусмотрены стандарты, включающие технические спецификации по водоочистным сооружениям (затратные стандарты) и стандарты качества воды (стандарты, ориентированные на результат).

Третьим фактором можно считать право организовывать тем или иным способом предоставление услуги. Центральным вопросом здесь является право муниципалитетов решать будут ли они предоставлять услуги самостоятельно или через другие организации (это могут быть, например, специально созданные акционерные общества)

Муниципалитеты могут предоставлять услуги в кооперации друг с другом. Такая кооперация особенно уместна в случаях когда муниципалитеты несут полную ответственность за предоставление услуги (например, услуги по начальному образованию). Многие муниципалитеты являются слишком маленькими и заинтересованы в кооперации в сфере образования.

Европейские страны имеют богатый опыт муниципальной кооперации. Например, в Эстонии нет регионального уровня управления, и кооперация муниципалитетов облегчает им общение с центральными властями и одновременно позволяет координировать собственные усилия. Многие маленькие муниципалитеты покупают услуги у более крупных муниципалитетов. Муниципалитеты в Эстонии имеют конституционное право создавать ассоциации и совместные организации.

Кооперация муниципалитетов в Эстонии через создание совместных некоммерческих организаций позволяет им эффективно оказывать услуги в области здравоохранения, образования, утилизации отходов, проводить совместно культурные мероприятия.

В Эстонии есть три национальных ассоциации муниципалитетов:

• Ассоциация эстонских городов (основана в 1920 году);

• Ассоциация эстонских сельских муниципалитетов (основана в 1921 году);

• Союз эстонских муниципальных ассоциаций (основан в 1923 году).

Основная функция этих ассоциаций заключается в представлении интересов муниципалитетов при создании законодательства на национальном уровне. В 1994 году был создан Союз трех перечисленных ассоциаций для ведения переговоров с Центральным правительством.

Богатый опыт создания муниципальных ассоциаций имеется в Венгрии. В Венгрии муниципалитеты имеют существенные финансовый повод вступать в ассоциации. При осуществлении ряда инвестиционных проектов муниципалитетам полагаются субсидии Центрального правительства. При предоставлении такого рода субсидий ассоциациям муниципалитетов их сумма увеличивается на 10%.

Предоставление услуг муниципалитетами совместно с частными предприятиями или исключительно через частные предприятия порождает много правовых и организационных вопросов. Они практически смыкаются с проблемами связанными с муниципальными закупками и заключением муниципальных контрактов. В Румынии муниципалитеты имеют право оказывать услуги совместно с частными предприятиями и входить в собственность частных предприятий.

Наконец, четвертым фактором самостоятельности муниципалитетов в процессе оказания услуг является фактор собственности на активы (в частности на основные фонды). В странах с переходной экономикой во многих случаях закрепление права собственности на те или иные активы за различными уровнями власти связаны с их функциями. Например, если муниципалитеты несут ответственность за содержание школ, то им эти школы и принадлежат. Более сложные вопросы возникают в случаях, когда муниципалитеты предоставляют право оказывать услуги частным предприятиям.

В странах Центральной и Восточной Европы можно найти большое разнообразие в решении проблем муниципальной собственности. В Албании муниципалитеты имеют широкие права по покупке и продаже муниципальной собственности.

В Чехии муниципалитеты имеют собственную законодательную базу, позволяющую им продавать и приобретать активы. Они могут свободно закладывать муниципальную собственность.

В Болгарии в законе "О муниципальной собственности" от 1996 года проведены разграничения между "муниципальной общественной собственностью" и "муниципальной частной собственностью".

В Македонии государственная и муниципальная собственности на настоящий момент до конца не разделены.

1. 1.2.2 Делегирование ответственности

В предыдущем изложении эти вопросы уже затрагивались. Отметим некоторые важные моменты. Важно как происходит делегирование функций и расходных полномочий. Например, некоторые функции центрального правительства могут делегироваться муниципалитетам на основании ежегодно принимаемого закона о бюджете или на постоянной основе. Важно также консультируется ли центральное правительство с муниципалитетами при делегировании им функций и имеет ли место при этом одинаковый подход ко всем муниципалитетам.

Отметим, что в Европейской хартии о местном самоуправлении принятой в Страсбурге в 1985 году записано, что с муниципалитетами необходимо советоваться в процессе планирования решений во всех случаях, когда эти решения их касаются.

Степень самостоятельности в администрировании делегированными услугами также весьма важна. По данному выше определению, общий политический контроль за предоставлением услуги остается за организацией (уровнем власти) который осуществляет делегирование. Если муниципалитету делегировали право (обязанность) предоставлять ту или иную услугу, важна его степень независимости в принятии решений о качестве и способах предоставления услуг. От этого будет зависеть, какие ресурсы в виде людей, технологий, методов муниципалитет будет использовать для оказания конкретного вида услуг.

Существенным является ответ на вопрос, кто финансирует делегируемую услугу. Если предполагается, что муниципалитеты будут финансировать услугу (функцию) из своих доходов это больше напоминает ситуацию нефинансируемых мандатов, чем делегирования функций. Примером такого рода могут служить субсидии определенного рода, которые необходимо платить в соответствии с национальным законодательством, но из местных бюджетов.

Наличие нефинансируемых мандатов не является уникальной российской ситуацией. Эти проблемы возникают во многих странах с переходной экономикой. Например, в Боснии и Герцеговине центральное правительство может принимать решения о повышении зарплаты, причем исполнять эти решения должны муниципалитеты. Финансовых ресурсов для повышения зарплаты у муниципалитетов, как правило, нет. Эта ситуация очень сильно напоминает Российскую.

В ряде стран Восточной Европы, например в Болгарии, Чехии, Венгрии муниципалитеты законодательно защищены от необеспеченных мандатов. Например, в Чехии это положение прямо прописано в Чешском национальном законе о муниципалитетах от 1990 года. Тем не менее, в Венгрии наблюдаются нарушения законодательства в этой области.

2. 1.2.3 Природа и границы функций муниципалитетов по регулированию

Под регулированием здесь имеется возможность влиять в той или иной степени на услуги и продукты, производимые различными организациями для населения. Отметим, что в России существует не менее 50 организаций, которые могут придти на предприятие с проверкой и организаций осуществляющих лицензирование деятельности.

Правовая основа для регулятивной деятельности на муниципальном уровне. Основным вопросом, как и в случае предоставления услуг нового вида, является вопрос, имеют ли муниципалитеты законные основания заниматься регулированием в своих интересах. Здесь нужно проводить различие между правом муниципалитетов планировать свое развитие, например, делать планы развития города, и регулировать связанные с этими планами виды деятельности, в частности новое строительство.

В Албании права муниципалитетов в сфере регулирования законодательно определены. К ним относится выдача лицензий на некоторые виды деятельности, определение часов работы организаций оказывающих услуги и взимание некоторых видов штрафов.

При анализе деятельности по регулированию нужно принимать во внимание, какие рычаги воздействия есть у муниципалитетов в их взаимоотношениях с организациями различных типов, например с частными фирмами, спортивными клубами. Смежным вопросом является эффективность применения этих рычагов воздействия, например взимания штрафов в судебном порядке.

В Чехии муниципалитеты имеют независимую юрисдикцию по взиманию штрафов. Кроме того, они могут вводить дополнительные налоги в случае стихийных бедствий.

2. Финансовые ресурсы муниципалитетов

В данном разделе будут рассмотрены вопросы построения системы межбюджетных отношений таким образом, чтобы обеспечить муниципалитеты необходимыми ресурсами для выполнения возложенных на них функций. Анализ привязан к странам Восточной Европы.

Необходимость обеспечения муниципалитетов адекватными финансовыми ресурсами является фундаментальным принципом децентрализации. Муниципалитеты получают финансовые ресурсы из разных источников. Терминологические проблемы возникают при определении этих источников. В данной работе предлагается их следующая классификация:

Собственные финансовые источники, в том числе

• Местные налоги и платежи;

• Заемные средства;

• Другие финансовые источники, такие как пожертвования или продажа активов;

Трансферты, в том числе

• Доли от национальных налогов (в российском случае от региональных и местных налогов;

• Безвозмездные перечисления.

Во всех странах перечисленные источники финансирования комбинируются. Структура источников сильно варьируется по странам.

Значения терминов. Обсуждение проблем связанных с финансовыми ресурсами муниципалитетов по странам затруднено из-за различного смысла вкладываемого в одни и те же термины. Поэтому имеет смысл эти термины обсудить.

Под собственными финансовыми источниками в разных странах в законодательстве и статистике понимаются различные вещи. Как правило, в эту группу доходов включают все финансовые ресурсы, которые муниципалитеты получают непосредственно от физических лиц или компаний. По этой логике сюда нужно включать все налоговые поступления формирующие местные бюджеты. В более узком смысле собственными доходами налоговые поступления можно считать, в случае если муниципалитет участвует в их администрировании и может, хотя бы частично, определять величину поступлений от определенного источника. В Западной Европе распространен второй подход. В данной работе под собственными налоговыми доходами понимаются все местные налоги, независимо от того, могут ли муниципалитеты изменять их величину или нет.

Отметим, что во всей Западной Европе превалируют тенденции усиления собственных финансовых источников муниципалитетов (в приведенном "узком" смысле). Исключение здесь составляет Великобритания.

Под местными налогами в различных странах Восточной Европы понимают разные виды налогов. Разночтения здесь в принципе аналогичны приведенным выше. В работе термин используется в "широком" значении.

Трансферты, гранты, доля в доходах. Эти термины используются для обозначения финансовых ресурсов, которые получают муниципалитеты от центрального правительства, региональных властей (если таковые имеются) и возможно от других муниципалитетов. В различных странах могут применяться разные термины. В работе используется один термин "трансферты".

Окно 2.

Во многих странах Восточной Европы источники доходов местных бюджетов закреплены законодательно. Структура доходов местных бюджетов разнится по странам весьма существенно. В Таблице 3 приведена структура доходов местных бюджетов в Болгарии в 1996-1999 годах.

Таблица 3 Структура доходов местных бюджетов (в %)

Доля в общих доходах	1996 год	1997 год	1998 год	1999 год (план)
Трансферты	30,4	31,4	30,5	23,0
Часть от подоходного налога	31,4	33,9	30,3	32,0
Часть от налога на прибыль	13,2	20,8	15,3	16,0
Местные налоги	5,4	2,0	4,9	5,2
Местные платежи	4,9	3,2	6,2	6,8

Источник: Данные Министерства финансов.

Данные Таблицы 3 иллюстрируют неустойчивость структуры налоговых поступлений в муниципальные бюджеты в трансформационный период.

Для сравнения приведем российские показатели. По данным Министерства Финансов в 1999 году в структуре доходов местных бюджетов 13,1% приходился на местные налоги, 57,9%- на федеральные и региональные (регулирующие) налоги, 24,3% на трансферты и 4,8% на неналоговые доходы и доходы целевых бюджетных фондов. Таким образом, по чисто формальным признакам, степень децентрализации доходов в России выше, чем в Болгарии.

1. 2.1 Собственные доходы муниципалитетов

1. 2.1.1 Местные налоги и платежи

Местные налоги и платежи являются наиболее важной частью собственных доходов муниципалитетов. На практике, от того, как в законодательстве регламентирован порядок сбора местных налогов, во многом зависит качество муниципальных услуг. Практика взимания местных налогов и платежей в странах Восточной Европы весьма разнообразна. В Албании муниципалитеты имеют право вводить от 10 до 20 местных налогов и платежей. Наиболее важными являются плата за уборку мусора, плата за регистрацию бизнеса, налог на малый бизнес.

В Болгарии муниципалитетам достаются малая часть местных налогов.

В Эстонии муниципалитеты имеют широкие права устанавливать налоги, и даже право на установление налога на прибыль корпораций.

Характеристики

Список файлов статьи