121166 (765795), страница 2

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 2)

Следует также особо отметить, что законодателем сохранен и прежний механизм ответственности главы субъекта перед Президентом РФ, включающий вынесение предупреждения главой государства, судебных решений и сроки на выполнение решения суда (два месяца) и на устранение нарушений, указанных в предупреждении (один месяц). Вместе с тем, нет сомнений, что данная конструкция не имеет шансов быть примененной на практике, поскольку новая модель ответственности фактически охватывает все случаи нарушений законодательства, оставляя на усмотрение главы государства выявление правонарушений в деятельности высшего должностного лица субъекта РФ. В такой ситуации дальнейшее сохранение означенного правового механизма в российском законодательстве лишено всякого смысла.

Наряду с новеллами механизма ответственности высшего должностного лица, законом модифицирована и конструкция ответственности органа законодательной власти субъекта РФ перед федеральными органами власти. Усиление, а точнее упрощение процедуры ответственности региональных парламентов очевидно. Среди оснований досрочного прекращения полномочий парламента субъекта законодатель определил случаи его роспуска Президентом РФ, а именно: при принятии парламентом региона неконституционных (незаконных) правовых актов и несогласовании представленной Президентом России кандидатуры главы субъекта РФ.

В случае, если соответствующим судом установлено, что парламентом субъекта принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным законам, а парламент региона в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению этого решения, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного органа субъекта от принятия таких мер были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией России, федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение парламенту региона в форме указа.

Если в течение трех месяцев после предупреждения региональный парламент не принял мер по исполнению решения суда, Президент вправе его распустить. В прежней же редакции Закона данное полномочие относилось к прерогативам Государственной Думы и Совета Федерации, Президент мог лишь инициировать проект федерального закона о роспуске регионального парламента.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 4 апреля 2002 г. № 8‑П признал конституционной возможность вмешательства Федерации в дела субъектов при наступлении неблагоприятных последствий, указанных в Законе, а предупреждение парламенту региона назвал «профилактической мерой, которая призвана побудить органы государственной власти субъектов РФ к добровольному исполнению решения суда, способствовать выполнению ими конституционных обязанностей и одновременно создает дополнительную гарантию для субъекта РФ в процедуре применения федерального воздействия». Однако КС оценивал конституционность предупреждения с возможным последующим роспуском регионального парламента федеральным законом, а не указом Президента РФ — подзаконным актом. Отнюдь не очевидно, останется ли конституционной данная санкция с изменением субъекта ее применения.

В Постановлении от 16 октября 1997 г. № 14‑П[¹⁸18] по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Закона от 28 августа 1995 г. № 154‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[¹⁹19] КС указал, что прекращение именно законом полномочий выборного органа местного самоуправления является существенной гарантией. Возможность принятия федеральных законов особого, по сути распорядительного характера подтверждена им также в Постановлении от 20 июля 1999 г. № 12‑П[²⁰20] по делу о проверке конституционности Закона от 15 апреля 1998 г. № 64‑ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации».[²¹21] В упомянутом выше Постановлении от 4 апреля 2002 г. КС подчеркнул, что данные правовые позиции распространяются и на регулирование досрочного прекращения полномочий парламента субъекта РФ. Следовательно, КС определил недопустимость принятия таких решений иным, кроме как законодательным органом. Таким образом, Суду необходимо признать ныне действующий порядок роспуска регионального парламента неконституционным, хотя, вероятно, Суд изменит свою позицию, обосновав такие прерогативы Президента РФ.[²²22]

Другим, новым основанием для роспуска парламента Президентом является отклонение или непринятие решения региональным парламентом по представленной Президентом кандидатуре главы субъекта РФ. Президент России проводит консультации с региональным парламентом по кандидатуре главы субъекта в течение месяца со дня отклонения кандидатуры либо непринятия решения о ее отклонении или согласовании, если региональный парламент дважды отклонил представленную кандидатуру (кандидатуры); дважды не принял решение об отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями главы субъекта РФ; отклонил, а во второй раз не принял решение об отклонении или согласовании кандидатуры; не принял решение об отклонении или согласовании кандидатуры, а во второй раз отклонил представленную кандидатуру на должность главы региона.

По истечении месячного срока и с учетом результатов проведенных консультаций Президент вправе внести предложение о кандидатуре главы региона, назначить временно исполняющего обязанности руководителя субъекта РФ, распустить региональный парламент. Если после представления в третий раз кандидатуры на должность руководителя субъекта законодательный орган принял решение о ее отклонении либо не принял кадровое решение, Президент вправе его распустить. Совершенно очевидно, что роспуск в этом случае из меры негативной конституционно-правовой ответственности преобразуется в меру ответственности политической, в отсутствие таких традиционных оснований ответственности, как противоправность и вина.

Безусловно, такое всеобъемлющее расширение полномочий Президента РФ по роспуску региональных парламентов в значительной мере подрывает конституционные принципы федерализма, демократии, разделения властей, что вызывает обоснованные сомнения в конституционности законодательных новелл. Поэтому следует ослабить излишнюю концентрацию властных полномочий у Президента РФ, наделив, как отмечалось, только законодательный орган субъекта РФ правом представлять ему кандидатуру главы региона.

В ст. 269 Закона об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ предусмотрены случаи и основания временного осуществления федеральными органами отдельных полномочий региональных органов, среди которых:

— стихийные бедствия и чрезвычайные ситуации, когда региональные органы власти отсутствуют или не могут быть сформированы;

— бюджетная задолженность свыше 30 % собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном году;

— нарушение субъектом, реализующим дотационные полномочия, Конституции РФ и федеральных актов, подтвержденное соответствующим судом.

Решение о возложении на федеральные органы региональных полномочий в первом случае принимается президентским указом, где должен быть четко определен перечень адресуемых федеральным органам полномочий и непосредственно указаны конкретные органы и должностные лица, а также срок, на который возлагаются эти полномочия. На федеральные органы не могут быть возложены вопросы, связанные с принятием учредительных актов регионов, установлением системы их органов власти, изменением статуса субъекта или границ между субъектами (п. 3 ч. 2 ст. 269 Закона). Во втором случае по ходатайству Правительства России решением Высшего Арбитражного Суда РФ вводится временная финансовая администрация. В третьем случае временное осуществление федеральными органами исполнительной власти региональных полномочий производится по решению Правительства РФ. Конституционность данных мер ответственности справедливо оспаривается в литературе.[²³23] Некоторые авторы утверждают, что возложение полномочий региональных органов на федеральные может быть истолковано как присвоение властных полномочий, что запрещает Конституция РФ (ч. 4 ст. 3).[²⁴24] Конечно, не следует демонизировать вторжение Федерации в полномочия субъектов, так как именно Федерация в силу наличия суверенитета может принимать те меры, которые необходимы для сохранения государственной целостности, противодействия ненадлежащему осуществлению государственных полномочий, независимо от того, каким уровнем власти они реализуются. Именно поэтому указанная мера ответственности давно признана законодательством многих федеративных государств и применяется на практике (ФРГ, Индия).

Таким образом, федеральный законодатель заметно усиливает меры конституционной ответственности органов субъектов РФ, смещая полномочия в сторону Федерации, однако ответственность последней за невыполнение своих полномочий (ст. 71 Конституции РФ) законодательно не закреплена. Потому мы разделяем позицию ученых, утверждающих, что ответственность региональных органов власти должна быть уравновешена ответственностью органов федеральных.[²⁵25] Надлежит разработать механизмы ответственности Федерации, которыми могут стать, например, дополнительные выплаты региону, если субвенции или дотации были перечислены не полностью или несвоевременно, либо отзыв членов Совета Федерации региональным органом, а также отстранение от должности полпреда Президента РФ в федеральном округе по инициативе глав субъектов РФ (группы глав регионов при нарушении прав последних или законодательства). В любом случае, созрели политико-правовые предпосылки для разработки таких механизмов, что может явиться предметом отдельного исследования.

Ответственность органов местного самоуправления: законодательные основы и перспективы. Ответственность органов местного самоуправления перед государством ранее была предусмотрена ст. 49 Закона от 28 августа 1995 г. № 154‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а ныне регламентирована в ст. 72 одноименного Закона от 6 октября 2003 г. № 131‑ФЗ,[²⁶26] закрепляющей, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими федеральной Конституции, федерального, регионального законодательства и устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

В прежнем Законе указывалось на наличие вредных последствий незаконных действий или решений, повлекших нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, предусматривалось вынесение письменного предупреждения о возможном досрочном прекращении полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, на которое указанные лица должны были отреагировать в течение месяца.

Роспуск представительного органа местного самоуправления осуществлялся законом субъекта РФ либо федеральным законом, а отрешение главы муниципального образования от должности — указом (постановлением) губернатора, за исключением глав муниципальных образований — столиц и административных центров субъектов РФ, либо указом Президента России. В новом Законе федеральные органы выведены из механизма применения такой ответственности, право принятия решений сохранено за региональными органами государственной власти, не требуется установления негативных последствий нарушения закона, «выпала» стадия вынесения предупреждения выборным лицам местного самоуправления.

Статья 73 нового Закона определяет: в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции России, федеральному или региональному законодательству, уставу муниципального образования, а указанный представительный орган в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного этим решением срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, руководитель субъекта России в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения вышеуказанного решения, вносит в региональный парламент проект закона субъекта РФ о роспуске местного представительного органа.

Как видим, законодатель усложнил процедуру роспуска, предусмотрев наличие как минимум двух судебных решений, возможность законодательной инициативы только главы региона при принятии закона о роспуске, увеличил срок на выполнение судебного решения местным представительным органом до трех месяцев, установил четкие основания для его роспуска законом субъекта РФ. Законодатель оставил органам местного самоуправления право обжаловать в суд решение регионального парламента о роспуске.

Исходя из решений КС, такой подход не противоречит федеральной Конституции. Как отмечалось, в Постановлении от 16 октября 1997 г. Суд указал, что прекращение именно законом полномочий выборного органа местного самоуправления является существенной гарантией.

Характеристики

Список файлов статьи