56167 (762626), страница 2
Текст из файла (страница 2)
Но, увеличив количество гласных дворян, Новое Земское Положение фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления. Были лишены избирательных прав: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе (ст.124), и в председатели управ не могли избирать лиц, не имеющих права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ были, как правило, крестьяне или купцы.
Из положительных аспектов Положения 1890 г., необходимо отметить:
а) расширение круга лиц, подлежавших избранию в председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные, но и вообще лица, имеющие избирательный ценз); б) некоторое увеличение компетенции земств, перечня предметов; в) восстановление почти в полном объеме права земств на бесплатную пересылку корреспонденции. К ограничительным мерам, направленным на уменьшение самостоятельности земских органов, относится лишение уездных собраний права непосредственных ходатайств перед Правительством. Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен только законом от 2 февраля 1904 г.
Участь земских учреждений в 1892 г. постигла и городское самоуправление. Городовое Положение 1892 г. значительно урезало избирательное право для горожан, что привело к уменьшению числа избирателей в 6-8 раз (до 0,5% – 2% всего городского населения). Вместе с тем сокращено было и число гласных (примерно в 2 раза). Произошли также изменения и во внутреннем устройстве органов городского управления: управа была поставлена в более независимое от думы положение, права городского головы, как председателя думы, значительно расширены за счет прав гласных, дума лишена была права отдачи под суд членов управы. Вместе с тем новое Городовое Положение приравнивало выборных должностных лиц городского управления к правительственным чиновникам и ставило их в дисциплинарную зависимость от администрации. Городские головы и члены управы считались состоящими на государственной службе, губернатор получил право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие могло устранять их от должности, дума же этого права была лишена: “Можно сказать, что после реформы 1892 г. у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова...” (Пажитнов, 1913, т. 2, с. 38-42), то есть реформа 1890-1892 гг. отбросила устройство местной власти в России далеко назад. [c.61]
Реально действующее земство не продержалось и 25 лет. К концу 70-х годов наступил кризис земских учреждений. В конце ХIХ века тревоги “смутных” 60-80-х годов были забыты. Государственный механизм работал как часы. Источник “смут и потрясений” – местное сообщество – было, благодаря усилиям администрации Александра III, сведено на нет. При таких условиях думать о реформе земского и городского самоуправления по расширению его прав и демократизации не приходилось.
Неожиданный для властей общественный подъем 1904-1905 гг. поставил вопрос о преобразовании всего государственного строя на конституционных началах. 6 августа 1905 г. было издано положение о законосовещательной Государственной Думе, а 17 октября Высочайшим манифестом Николая II на правительство была возложена задача “установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы, и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей”.
Новые законодательные органы выдвинули вопрос о реформе земского и городского самоуправления на первый план. Отдельными указами 1905-1913 гг. были урегулированы некоторые частности (указ об изменении организации крестьянского представительства в земских учреждениях 5 октября 1906 г., указ о введении земства в западных губерниях от 12 марта 1912 г. и др., но вопрос так и не вышел из стадии составления проектов и их обсуждения. Все проекты сходились в одном – необходимости учреждения первичной земской единицы (у правительства – поселок, волость, у кадетов – “участковое земство”) в целях включения в самоуправление основного числа граждан Российской Империи.
После роспуска второй Государственной Думы правительство переработало, значительно ухудшив, свои проекты о поселковом и волостном управлении и в конце 1908 г. внесло их в третью Государственную Думу. На обсуждение проекта волостного управления ушло в комиссиях и в Думе целых три года; что же касается проекта поселкового управления, то он так и застрял в комиссии, не поступив на обсуждение Думы.
Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль самоуправления в государстве, реформировать систему земского и городского самоуправления, расширив права их учреждений, была предпринята Временным Правительством. 3 марта 1917 г. была принята Декларация о реформах, где во главу предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Было созвано Особое совещание по реформе местного самоуправления при министерстве внутренних дел под председательством С.М.Леонтьева.
Реформа предполагала, чтобы выборы в волостное земство осуществлялись по мажоритарной системе. Число гласных определялось по 29-50 на волость. Гласные составляли волостное земское собрание. Председатель избирался гласными из своей среды, исполнительным органом была волостная земская управа во главе с председателем. Города составляли самостоятельный избирательный округ. Гласные губернии выбирались уездными собраниями или [c.62] городскими думами. В состав земских собраний входили только избранные гласные. От участия в них представителей государственных ведомств и должностных лиц полностью отказались. Председатель избирался гласными из своей среды на 1 год. Очередные собрания созывались раз в год, чрезвычайные – по мере необходимости. Выбирать в управу можно было любого гражданина, имеющего где-либо избирательное право. Срок полномочий управы составлял три года. Не допускалось совмещения земских должностей ни с какими другими платными должностями по государственной и общественной службе. Земские служащие перестали утверждаться в должности административным аппаратом и имели право на профсоюзную деятельность. Земству передавалась вся полнота власти на местах. Уездный и губернский комиссары осуществляли надзор за деятельностью губернских и уездных земств, а также волостного земства.
Закон 17 июня определил, что волостные земства могут взимать не более 30% уездных сборов. Законом 19 сентября касса городского и земского кредита была преобразована в Государственный банк земского и городского кредита. 15 июля было утверждено Положение о поселковом управлении. Задача охраны порядка и безопасности становилась, по закону 17 апреля о милиции, одной из составных частей земской и городской деятельности, а служащие в милиции – одной из категорий земских служащих. Милиционером, по закону, мог быть любой русский подданный, достигший 21 года, если он не состоял под следствием и судом, а также не являлся несостоятельным должником (Лаптева, 1993, с.124-127).
С началом мировой войны, земства образовали явочным порядком Всероссийский земский союз, который, объединившись с подобным Городским союзом, образовал “Земгор”, работавший на оборону и снабжение армии и создавший для этой цели целый ряд заводов и предприятий. Правительство упорно отказывалось признать его законом.
Подготовленный по поручению Временного Правительства Проект Правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений (утвержденный особым законом от 9 июня 1917 г.) предусматривал регламентацию различных видов добровольных объединений земских учреждений и, что представляется наиболее важным, – различия между такими объединениями, исходя из функций и целей их создания. Товарищества образовывались для совместного участия в торговом, промышленном и ином предприятии. Союзы могли создаваться как общие – по всем предметам ведения этих учреждений, так и специальные – по отдельным отраслям их ведения. Для обсуждения общих вопросов, касающихся потребностей земских и городских учреждений, могли созываться Съезды их представителей. 7 июня 1917 года на заседании Временного Правительства было утверждено Положение о Всероссийском Земском Союзе, который определялся как объединенная организация земских учреждений и был призван осуществлять мероприятия, вызываемые потребностями и задачами общеземского характера, войной и ее последствиями.
После Октября 1917 года земское самоуправление просуществовало недолго. Несмотря на то, что одними из первых декретов Временного Рабочего [c.63] и Крестьянского Правительства провозглашалось расширение прав местного самоуправления: “О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле” (опубликован 28 октября 1917 г.), “О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса” (опубликован 30 октября 1917 г.), “О волостных земельных комитетах” (постановление Наркомата земледелия от ноября 1917 г.). В ноябре 1917 г. состоялся земский съезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса, однако 19 декабря 1917 г. за подписью председателя Совета Народных Комиссаров В.И.Ульянова-Ленина был опубликован декрет “Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению” с целью “объединения деятельности всех городских и земских учреждений”. Вновь созданному ведомству из Комиссариата внутренних дел были переданы: главное управление по делам местного хозяйства, касса городского и земского кредита, и другие относящиеся к земствам учреждения.
Декретом СНК от 27 декабря 1917 г. состав Земского Союза был распущен, сам Союз ликвидирован и образован комитет по роспуску земств вообще. Однако, уже в процессе подготовки первой Конституции РСФСР 1918 года при работе над разделом 3 “Конструкция Советской власти” (часть Б “Организация Советской власти на местах”), большинство предлагавшихся проектов организации местной власти (“Учреждение Советов” левых эсэров, проекты эсэров-максималистов П.П.Ренгартена, М.А. Рейснера и др.), хотя и декларировали “торжество Советской власти”, строились на системе и опыте деятельности земского и городского самоуправления, были пронизаны их идеологией. Советы виделись авторам проектов не боевым орудием пролетариата, а лишь органом местного самоуправления, подобного земствам.
Минувший XX век принес понимание того, что демократическое, правовое государство, гражданское общество может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы местного самоуправления. Причем объем полномочий этих органов должен определяться возможностями их реализации. Только при таком подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства и его граждан.
Список литературы
Фадеев В.И. Муниципальное право России. – М., 1994.
Градовский А.Д. Переустройство нашего местного управления. // Градовский А.Д. Собр. соч.: В 9 т. – Т.8. – СПб., 1903.
Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. – СПб, 1892.
Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление: В 2 т. – СПб., 1913.
Головачев А.А. Десять лет реформ. – СПб., 1872.
Твардовская В.А. Идеология пореформенного самодержавия. – М., 1978.
Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. – Пг., 1918.
Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. – М., 1993. [
Для подготовки данной работы были использованы материалы с сайта http://www.humanities.edu.ru/
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
