26636-1 (760519), страница 3

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 3)

Доля домохозяйств, имеющих в собственности различные предметы длительного пользования по данным РМЭЗ (в %)

Предметы длительного пользования	Сентябрь 1992г.	Декабрь 1994г.	Октябрь 1995 г.	Октябрь 1996 г.	Ноябрь 1998г.
Черно-белый телевизор	53,7	53,5	48,9	43,4	34,5
Цветной телевизор	54,6	61,9	64,8	67,6	73,5
В идеомагнитофон	3,1	13,3	18,8	24,7	32,2
Автомобиль	16,5	21,4	22,4	22,5	24,8
Холодильник	93,0	92,9	93,7	92,8	92,4
Стиральная машина	76,6	79,3	80,0	78,4	78,5
Дача*	17,8	29,6	29,4	30,8	30,9
' Только для городских жителей.

Вместе с тем многие из таких предметов, хотя и свидетельствуют об относительном благосостоянии, в принципе не могут быть использованы для извлечения дополнительного дохода иначе, чем путем их продажи. Кроме того, опыт практического внедрения процедур проверки нуждаемости в ряде областей показал, что выявление реального имущественного статуса семей крайне затруднено и требует немалых затрат. Это связано и с тем, что как земельные участки, так и второе жилье могут находиться за пределами региона постоянного проживания семьи, а пользование автомобилем нередко осуществляется по доверенностям, которые органы социальной защиты практически не могут учесть.
При выработке стратегий адресной помощи необходимо также учитывать и национальные особенности ряда регионов, таких как, например, республики Северного Кавказа, в которых высокий уровень официальной бедности сочетается с развитыми неформальными механизмами традиционной родственной солидарности. Перераспределение доходов по неформальным каналам позволяет существенно смягчить фактический уровень бедности и неравенства доходов в подобных регионах. Оказание государственной социальной помощи там должно по возможности учитывать степень доступности каналов родственной и иной неформальной помощи для конкретных нуждающихся домохозяйств.
Добиться большей концентрации адресных выплат в особо нуждающихся домохозяйствах и вместе с тем избежать дорогостоящих процедур детальной проверки доходов и имущества семей позволяют методы косвенной оценки нуждаемости семей на основе легко выявляемых формальных признаков (уровень образования, число детей, род занятий и др.). Состав таких признаков определяется статистическими методами на основе репрезентативных обследований домохозяйств в каждой конкретной территории. К сожалению, новый Закон «О государственной социальной помощи» не предусматривает таких возможностей.
Некоторые из косвенных методик оценки нуждаемости были апробированы в ходе пилотных проектов, реализованных Правительством Российской Федерации в сотрудничестве со Всемирным банком в рамках займов СПИЛ-СПАЛ в трех регионах. Согласно оценкам Всемирного банка, эти методы оказались достаточно эффективны для исключения небедных семей из числа получателей пособий. Во всех трех регионах их использование позволило бы исключить из числа получателей пособий не менее 90% небедных семей. Такой высокой степени достоверности в российских условиях не может обеспечить ни одна из существующих методик непосредственной проверки доходов домохозяйства. Однако надо помнить и то, что использование косвенных методик может также повлечь высокий процент исключаемости действительно бедных семей. Согласно данным Всемирного банка, доля бедных домохозяйств, которые признаются небедными при использовании косвенных методик оценки нуждаемости, может колебаться в пределах 40-80% [4].
Представляется, что скорректировать этот недостаток можно было бы посредством введения единовременной денежной или натуральной помощи в дополнение
к адресным пособиям, предоставляемым на основе косвенных методик проверки нуждаемости. Такая помощь могла бы предоставляться по заявительному принципу бедным домохозяйствам, не имеющим доступа к адресным пособиям, с выборочным применением прямых процедур проверки фактической нуждаемости заявителей. Практика предоставления такой помощи уже существует в большинстве регионов, но процедуры ее предоставления в большинстве случаев недостаточно эффективны и нуждаются в дальнейшем совершенствовании.
При этом следует учитывать, что, согласно приведенным выше оценкам, даже при самых жестких подходах к отбору потенциальных получателей адресных пособий повсеместное внедрение принципа адресности потребует перераспределения на эти цели порядка половины всех расходов консолидированного бюджета по статье «Социальная политика». Это возможно лишь при отказе от значительной части программ безадресной социальной помощи, финансируемых за счет этой бюджетной статьи.

* * *

Финансовый кризис августа 1998 года привел к значительному снижению объемов государственных социальных расходов в реальном выражении. Вместе с тем количество граждан, нуждающихся в социальной поддержке, заметно возросло. Существующая система социальной защиты оказалась плохо приспособлена для работы в подобных условиях. Она обладает ограниченными возможностями перераспределения ресурсов в пользу наиболее нуждающихся и базируется на системе всеобщих социальных трансфертов, субсидий на товары и услуги, а также категориальных льгот. Основные объемы социальных трансфертов в такой системе приходятся на долю домохозяйств, не относящихся к числу нуждающихся.
Судя по данным обследований бюджетов домохозяйств, возросший уровень недофинансирования социальных программ в сочетании с уменьшением возможностей федерального центра по межрегиональному выравниванию социальных расходов привели к усилению регрессивности социальных трансфертов, еще более ослабив их ориентацию на нуждающиеся домохозяйства по сравнению с докризисным периодом. Эффективность ряда направлений социальной защиты, таких как выплата пособий на детей и финансирование программ занятости, упала до критического уровня. Официальная помощь в этих сферах перестала оказывать значимое влияние на положение уязвимых групп. При существующих объемах государственного финансирования сложившаяся система социальной защиты не способна выполнять большинство возложенных на нее функций.
Данные обследований бюджетов домохозяйств свидетельствуют, что меры в области социальной политики, предпринятые после кризиса 1998 года на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, явно недостаточны. Они не только не сократили, но в ряде случаев (например в сфере выплаты социальных пособий) способствовали дальнейшему возрастанию разрыва между юридически закрепленным объемом социальных обязательств государства и ресурсами, которые фактически направляются на их выполнение. Этот разрыв достиг такой глубины, что правомерно было бы ставить вопрос о перерождении «социального государства», каким оно предстает в российском законодательстве, в «виртуальное социальное государство», в котором изза отсутствия финансирования ни одна из социальных функций нс реализуется в том виде, в котором она предусмотрена законом.
Для «виртуального социального государства», в направлении которого Россия стремительно продвигалась в послекризисный период, характерной чертой становится типичная для многих стран третьего мира сегрегация социальной политики по принципу «социализм для богатых - капитализм для бедных». Объем ресурсов, направляемый в пользу нуждающихся, оказывается явно недостаточным для сколько-нибудь заметного облегчения их положения, а основная часть социальных трансфертов попадает в распоряжение граждан с высокими и средними доходами. Последние в меньшей степени нуждаются в социальной защите, но обладают достаточным политическим весом
и влиянием, чтобы блокировать решения, ведущие к перераспределению социальных трансфертов в пользу бедных домохозяйств.
Судя по всему, российское общество все еще не готово открыто признать несостоятельность подобной модели социальной защиты и несоответствие законодательно закрепленных социальных гарантий экономическим возможностям страны и действительным социальным нуждам ее граждан. Об этом свидетельствует, в частности, и то обстоятельство, что предвыборные экономические платформы ведущих политических партий и блоков, являясь в целом относительно реалистичными в вопросах экономической политики, остаются по-прежнему откровенно популистскими в вопросах политики социальной. Однако сложившаяся модель социальной политики в силу ее крайней неэффективности едва ли может быть устойчивой в течение длительного времени. В зависимости от экономической ситуации ее эволюция может происходить по меньшей мере в двух различных направлениях.
В случае, если экономический рост в ближайшие годы приобретет устойчивый характер, уровень финансирования социальной сферы может быть в короткие сроки восстановлен до предкризисного уровня. Тогда структурные реформы могут быть ориентированы не на ограничение масштабов всеобщих социальных трансфертов, а на постепенное устранение элементов, унаследованных от социалистического прошлого и не отвечающих условиям рыночной экономики. Это касается прежде всего отказа от субсидий на потребительские товары и услуги, а также от категориальных привилегий и льгот.
Как показывает опыт Центральной и Восточной Европы, магистральным направлением эволюции социального законодательства в подобных условиях может стать формирование сравнительно дорогостоящего «государства всеобщего благосостояния» по образцу большинства стран Западной Европы. В такой модели разветвленная система всеобщих трансфертов из системы государственного социального страхования, ориентированная на подавляющее большинство населения, сочетается с масштабными программами помощи, адресованной бедным и социально уязвимым слоям.
Напротив, продолжение экономической стагнации в России в течение последующих нескольких лет, скорее всего, приведет к постепенной адаптации социальной политики и социального законодательства к более жестким бюджетным ограничениям. Такая адаптация может происходить в рамках постепенного перехода к модели «субсидиарного государства». В ней масштабы всеобщих социальных трансфертов будут ограничены (в том числе в результате усиления адресности социальных выплат и расширения формальных соплатежей населения по ряду услуг здравоохранения и образования). При этом большая часть социальных трансфертов будет направляться в пользу малообеспеченных категорий граждан.
Таким образом, после августовского кризиса 1998 года социальная система России оказалась на своеобразном «распутье». По какой траектории она будет развиваться из нынешней точки неустойчивого равновесия, во многом зависит от общего состояния российской экономики и среднесрочных перспектив экономического роста.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Социально-экономическое положение России. Январь-июль 1999 г. М., 1999,

2. Проблемы реформирования системы социальных расходов на общеобразовательные школы в ситуации кризиса межбюджетных отношений. Фонд перспективных международных исследований. М., 1999.

3. Мониторинг экономических условий в Российской Федерации. Российский мониторинг экономического положения и здоровья населения. М., 1999.

4. Braithwaite J. Targeting and the Longer-Term Poor in Russia // The World Bank. February. 1999.

5. Шишкин С. Экономический анализ результатов социологического мониторинга расходов населения России на медицинские услуги и лекарства. М., 1999.

Характеристики

Список файлов доклада