26529-1 (760514), страница 4

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 4)

Все это позволило, начиная с марта 1997 года, провести тот набор преобразований, который в основном вписывается в рамки финансового регулирования: это и разработка нового налогового законодательства, нового бюджетного кодекса, системы конкурсных государственных закупок, которая позволяет экономить бюджетные средства, это переход к денежной приватизации, решающей фискальные, а не какие-то другие проблемы, это создание среднесрочного горизонта финансового планирования, введение определенных лимитов на государственные расходы и т.д. То есть главная задача - минимизировать государственные обязательства и фактические государственные расходы, застабилизировать налоговое бремя, изменив его структуру. Второй набор - институциональные реформы. Это касается и контроля естественных монополий, и разработки пенсионной реформы, и всего, связанного с земельной реформой (создание рынка земли, ипотеки и т.д.). И наконец, третий набор -меры социального регулирования, которые позволяют снизить бюджетное бремя в долгосрочном периоде, реформы здравоохранения, образования (переход здесь к подушному финансированию не учреждений, а социальных услуг), меры по упорядочению системы социальных пособий и т.д.

Конечно, процессы развиваются неоднозначно. Можно выделить два этапа. С марта примерно до июля 1997 года реформы шли достаточно быстро и эффективно. Есть показатель этой успешности, более объективизированный, чем личные наблюдения, - собираемость налогов. Налогоплательщик, особенно институированный, очень хорошо реагирует на подлинную активное гь в области финансового регулирования. Он начинает платить налоги, реагируя на то, что государство делает п области сокращения своих обязательств, на то, что оно делает с реструктуризацией налоговой недоимки, с обращением взыскания на имущество должника и т.д.

А вот с июля 1997 года и субъективные, и объективные показатели начинают идти вниз. Прежде всего это касается собираемости налогов, потому что во многом налогоплательщики перестали всерьез рассматривать меры по финансовому регулированию как реальные, рассчитанные не только на то, чтобы их объявить, но и на то, чтобы их реализовать. Наконец, известные события ноября 1997 года, попытка посредством провоцирования громких политических скандалов "выдавить" реформаторов из правительства, настолько осложнили ситуацию, что возникает вопрос, открыто ли еще это "окно" или оно уже захлопнулось? Во всяком случае период времени, оставшийся до начала избирательной кампании (даже если выборы в парламент будут в срок), далеко не достаточен для того, чтобы запустить такие серьезные вещи, как, скажем, реформа пенсионной системы даже в том "секвестированном" виде, в котором она сейчас предлагается. И даже если предположить, что события будут развиваться самым лучшим образом и во властных структурах будет достигнуто некое понимание необходимости вернуться к тому темпу преобразований, который был взят изначально, времени уже остается очень мало.

Одна из основных проблем второго "окна политически возможного" состоит в том, что сопротивление противников "конкретных" реформ второй стадии (та или иная корпорация, естественная монополия с отрядом занятых на ней) гораздо более организовано и динамично, чем сопротивление противников "общих" реформ на их первой стадии (население в целом, вкладчики в банковские учреждения в целом, пенсионеры в целом и т.п.). Это видно хотя бы на примере взаимодействия правительства России с Газпромом и РАО ЕЭС.

Здесь перед нами вообще острейшая дилемма проведения либеральной экономической политики: выигрыши от нее равномерно получают все, поэтому каждый не чувствует сгбя выигрывающим относительно других. Это психологически малозаметные выигрыши, проигрыши же четко связаны с определенными корпоративными, социальными, ведомственными, региональными группами. Так, отмена налоговых льгот несет вполне конкретный финансовый ущерб определенным весьма политически влиятельным корпорациям, что мобилизует сильное политическое сопротивление. В результате же такой отмены может быть облегчено финансовое бремя для всех налогоплательщиков, что очень полезно для экономики, но не мобилизует адекватной политической поддержки. Соответственно, невозможно решить эти задачи без решения проблем государственной бюрократии, ее качества и готовности содействовать реформам.

Почему? Какие политические проблемы определили недостаточно эффективное использование того "окна", которое было и, возможно, еще все-таки приоткрыто? Я бы выделил здесь четыре момента разной степени значимости.

Первое. Принцип команды, хорошо себя зарекомендовавший в условиях первого "огна возможного" (героический период российских реформ), наталкивается в условиях второго "окна" на три трудноопределимых препятствия: неготовность и некачественность государственной бюрократии; ненадежность, временность поддержки политического руководства страны, избыточно подверженного лоббистским влияниям; деструктивная позиция федеральной законодательной власти в условиях, когда соответствующее законодательное обеспечение реформ является обязательным условием их эффективности.

Мы постоянно наталкиваемся на то, что реформы идут в слишком разных плоскостях, например в региональной плоскости. Реформаторы вынуждены постоянно взаимодействовать с региональными элитами. Они постоянно наталкиваются на пределы в федеральном законодательстве, а проводить реформы на основе указов исполнительной власти становится все труднее. В частности, печальная судьба налогового реформирования говорит о том, что здесь мы выходим за прежние пределы. Масштаб задач диктует необходимость перехода от кризисного управления, каковым является метод команды, к некоему нормальному управлению реформами, невозможному без создания достаточно широких прореформистских политических и общественных коалиций.

Второе, с этим же связанное, — законодательная база, парламент. Представляется. что в ближайшее время парламентские выборы в России станут более важными, чем президентские, независимо от того, сохранится ли тот перекос в сторону президентской власти, который зафиксирован в Конституции, или ситуация как-то изменится. В отличие, скажем, от 1995—1996 годов, когда выборы в парламент были всего лишь "праймерис" по отношению к президентским выборам. Следующие выборы в парламент будут иметь очень большое значение потому, что без нормального взаимодействия правительства и парламента, без принятия действительно нормального законодательства, прежде всего фискального, мы дальше продвинуться не сможем. Механизм парламентского большинства, штампующего нужные законы, будет крайне необходим.

Третий момент - проблема президентской власти. Преобразования и первой, и второй волны, и первого, и второго "окна возможного" все-таки опирались на то, что реформаторы работают, а президентская власть дает им возможность работать. Реформаторы не вмешиваются в дела президентской власти, а она не очень лезет в дела реформаторов. Так продолжается только в период собственно кризисного урегулирования. Когда пожар потушен или кому-то кажется, что он потушен, с президентской властью начинают происходить серьезные изменения.

С моей точки зрения, президентская власть в ее нынешнем виде, вне зависимости от персоналий себя серьезно исчерпывает: у нее очень большая инерция преоб-разовывания в клановость. Преобразование в клановость, принятие решений не по их экономической целесообразности, а по набору самых разных других причин создают основу для возникновения тупиковой ситуации.

Четвертый, на мой взгляд, самый важный момент - неразделенность политической и экономической власти. Существует точка зрения, согласно которой очень хорошо, что у нас происходит консолидация новой и старой политической элиты, грубо говоря, коммунистов и нынешней правящей "партии власти". От этого, дескать, открывается выход к некоему цивилизованному варианту развития: коммунисты постепенно преобразуются в социал-демократов, "партия власти" тоже институционализируется в нормальную консервативную партию, единая элита и единые правила игры для единой элиты позволят в дальнейшем избежать потрясений и стать нормальным цивилизованным обществом. Это было бы так, если бы речь шла только о консолидации политической элиты как таковой. Но ведь происходит не консолидация политической элиты, а консолидация нескольких политико-деловых элит. Каждая из них не только политическая, у каждой есть своя деловая компонента, и это, на мой взгляд, чрезвычайно опасно. Это делает политику в масштабах всего политического спектра слишком большой заложницей того, каковы взаимодействия по линии "власть - деньги", по линии нескольких политико-деловых элит, ранее разорванных, а теперь способных соединяться и принимать такие решения, которые не идут на пользу реформам.

Сейчас в России под эгидой такой политической консолидации создается стратегический антиреформистский альянс тех, кто является сторонниками большого и сильного государства (обращенная в прошлое коммунистическая партия), и тех, кто выступает за ныне существующее большое слабое государство, в котором есть огромный набор обязательств и нет рычагов для их финансового обеспечения, есть огромная государственная собственность, но нет механизма, заставившего бы ее работать. Вот этот альянс тех, кто за большое и сильное, вышедшее из прошлого, и тех, кто за большое и слабое, укоренившееся в настоящем, по-моему, создает очень серьезную стопорящую ситуацию для продвижения реформ в будущее.

Поэтому кроме тех моментов, которые были отмечены выше, все-таки центральная задача - это отделение собственно политической элиты, выделение ее из того симбиоза денег и власти, который существует сейчас, и развитие ее по своим собственным законам. Если в какой-то степени эти задачи мы сможем решить к следующему циклу (а следующий цикл откроется с начала следующего тысячелетия), тогда можно будет говорить и о третьем "окне возможного", и о том, что его удалось использовать гораздо эффективнее, чем первые два.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Улюкаев А. Демократия, либерализм и экономический рост // Вопросы экономики. 1997. №11.

2. Eger Т., Weis P. Economic Transformation Processes. Berlin, 1993.

Характеристики

Список файлов доклада