26663-1 (751841), страница 2
Текст из файла (страница 2)
Предлагаемый Президентом РФ переход к двухтуровой мажоритарной избирательной системе по одномандатным округам одновременно влечет за собой ликвидацию порядка выборов второй половины депутатов Думы по партийным спискам (спискам избирательных объединений), когда избиратель отдает свой второй голос не за конкретного кандидата по округу, а за ту или иную партию, а затем каждая партия получает такое число мандатов, которое соответствует полученному ею числу голосов избирателей. Некоторые авторы, участвующие в,дискуссии, критикуют пропорциональную систему, заявляя, что это выбор "кота в мешке" [8]. На деле избиратель голосует тоже осознанно, но не за личность, а за ту или иную партию, доверяя, видимо, ее программе и ее лидерам. Это гораздо более политически ориентированное голосование. Правда, избиратель не знает точно, кто именно будет осуществлять эту программу. Можно быть лишь уверенным в том, что если партия преодолеет заградительный барьер (в России это 5%, в Израиле — 1,5%, в Дании - 2%, в Аргентине - 3%, но, например, в Египте - 8% и в Турции - 10%), т.е. получит установленный процент голосов от общего числа голосов, поданных избирателями, и таким образом будет допущена к распределению депутатских мест по пропорциональной системе, лидеры партии получат мандаты. Получат ли их другие лица, стоящие в партийном списке, зависит от количества собранных партией голосов.
Заметим, что предложение президента о ликвидации э»ой части избирательной системы, равно как и упразднение системы относительного большинства, не могло быть рассмотрено Думой в соответствии с регламентами парламента, применяемыми во многих странах, в том числе в России. Законопроект о внесении изменений в избирательный закон был уже принят в первом чтении, когда в парламент поступила поправка президента (он обладает правом законодательной инициативы), предлагающая принципиально новую схему такой системы. Однако после принятия палатой (однопалатным парламентом) законопроектов в первом чтении нельзя изменять принципиальную концепцию законопроекта, а именно это имелось в виду в предложении Президента РФ. В данном случае можно использовать другие пути, которые известны в конституционном праве. На наш взгляд, ликвидировать пропорциональную систему не следует. Она не только обеспечивает выражение различных взглядов и представительство в парламенте различных интересов, но и служит формированию подлинных партий, кристаллизации современной партийной системы. Принципы большинства и пропорциональности, их сочетание на первый взгляд, необходимы, однако так, как они используются в российском законодательстве, они не дают положительного результата. О мажоритарной системе относительного большинства мы уже говорили, приводя пример 10 кандидатов и конкретно - Мавроди. Скажем теперь об использовании пропорциональной системы.
Каждая партия на 225 депутатских мандатов, распределяемых по этой системе, предлагает свой список кандидатов, возглавляемый всегда ее тремя лидерами. На практике в России список каждой партии не включает 225 имен, это имеет смысл только тогда, когда та или иная партия готова, по ее представлениям, завоевать все места, не оставив ни одного соперничающим партиям. До такой самонадеянности в России наши партийные лидеры еще не дошли, но списки кандидатов, составляемые партийным руководством, все же весьма объемны. В 1995 году Либерально-демократическая партия В. Жириновского представила 169 фамилий кандидатов, "Яблоко" Г. Явлинского - 186 и т.д. f5, с. 83-85]. Всего же по закону в список избирательного объединения можно включать до 270 фамилий (на 225 мест!), что понятно только в случаях, если кандидаты в массовом порядке будут выбывать досрочно, отказываться от мандатов (они уже сыграли свою роль в привлечении избирателей) или в списки включаются "жертвователи" денежных средств избирательному объединению и публикация имен удовлетворяет их тщеславие.
Разумеется, такое количество имен не может быть включено в избирательный бюллетень (нужно учесть, что в 1995 г. баллотировались списки 43 избирательных объединений, а в 1999 г. - 48), иначе он будет составлять толстую брошюру с 4-5 тыс. фамилий. Избиратель запутается в них. В соответствии с полученными партиями голосами в Думу прошли, конечно, не все 169 или 186 кандидатов, а лица, стоявшие на первых местах в списке, первые несколько десятков (вот почему лидеры партии ставят себя всегда на первые места: уж им что-то достанется). Место других кандидатов в списке определяет лидер партии, руководствуясь различными основаниями. Можно ведь поставить на первые места лиц, которые далеки от практической партийной работы, но дают большие пожертвования партии. Деньги всегда нужны. При таком способе применения пропорциональной системы избиратели, следовательно, не решают, кто именно будет избран, они выражают лишь свое партийное предпочтение. Более того, в некоторых странах (например, в Словакии) лидер партии может сам определять, кому дать депутатский мандат: ведь одинаковое число голосов получили все кандидаты, стоящие в списке (избиратели голосовали за список в целом, отмечая партию). В данном случае не обязательно соблюдать очередность кандидатур. В России, насколько известно, такой порядок в массовом масштабе не применяется, но как частичный имел место при отказе кандидатов от данной партии перейти на постоянную работу в Думу. Иногда в списки партий на первые места включали известных, пользующихся влиянием или уважением деятелей культуры, науки и т.д., хотя было заранее известно, что они откажутся от мандатов, уступив свои места другим кандидатам из списка. Это относится, в частности, к списку движения "Наш дом -Россия" в 1995 году. Новый избирательный закон 1999 года предпринял определенные меры против такой избирательной технологии, рассчитанной на "ловлю" голосов избирателей, но в принципе передача мандата возможна. Нужно сказать, наконец, что такой способ применения пропорциональной системы имеет ч тот недостаток, что фамилии кандидатов партийных списков публикуются вне избирательных бюллетеней. Они публикуются в периодической печати, правда, в общероссийских газетах, но ведь далеко не все избиратели выписывают и читают, скажем, "Российскую газету".
Таким образом, новая Россия, стремясь стать демократическим государством (и нельзя отрицать, что, несмотря на элементы авторитаризма, мы имеем в своей основе демократический режим, как нельзя забывать заслуг ни М. Горбачева, ни Б. Ельцина), избрала для себя не самые лучшие элементы мажоритарной и пропорциональной систем. А ведь теоретически можно смоделировать (и это в тех или иных комбинациях существует в мире) более совершенные избирательные системы, которые исключат обременительный для избирателя и государства второй тур и одновременно дадут избирателю возможность голосовать и за партию, и за конкретного кандидата, учитывая не только его партийную принадлежность, но и личные качества. Мы нс будем говорить о сложных системах единого переходящего и единого непереходящего голоса, о кумулятивной системе и других. Хотя бывший председатель Центризбиркома Иванченко и говорил о готовности избирательных комиссий применять некоторые из них [9], вряд ли все участковые комиссии могут сделать это, да и российский избиратель не готов к сложным избирательным системам. Мы можем, однако, выбрать что-нибудь попроще, например пропорциональную систему с небольшими многомандатными избирательными округами и обязательным преференциальным (предпочтительным) вотумом (обязательным в том смысле, что он предусмотрен в законе, но дело избирателя воспользоваться им).
При такой избирательной системе страна делится на сравнительно небольшие избирательные округа, от каждого из которых избираются, например, от 7 до 12 (иногда менее, иногда более) депутатов. Такие округа есть в Финляндии, в Японии (в последней к такой системе перешли с 1996 года, правда,, в Японии есть округа и покрупнее), но преференциального вотума нет. Число депутатов от разных округов будет, как видно из указанных чисел, неодинаковым, поскольку избирательные округа не должны пересекать границ административно-территориальных единиц, а объединять их (мелкие единицы) или располагаться внутри них (более крупные единицы административно-территориального деления). Это необходимо для организации выборов, для подсчета текущих результатов. Однако число избираемых от округа депутатов должно быть пропорционально численности его населения: чем больше население, тем больше оно посылает депутатов. Принцип равенства должен соблюдаться, но с разрешенными законом отклонениями. Абсолютно равных округов по численности населения (в данном случае размеры территории значения не имеют) быть не может: нельзя, например, сделать все округа, от которых избирается, скажем, по 7 депутатов, с точной численностью населения в 1 млн 117 тыс. 253 человека. Поэтому законы всех стран, где действует такая система, разрешают определенные отклонения. Ведь и в России для одномандатных округов по выборам в Думу неравенство в численности населения может составлять 10%, в определенных случаях - 15%, а в гористых, отдаленных поселениях и т.д. - еще более. В небольших многомандатных округах такой разрыв можно даже уменьшить.
При системе небольших многомандатных округов каждая партия публикует имена своих 7-12 кандидатов (числа условны) в едином избирательном бюллетене (иногда используются бюллетени разного цвета для разных партий, а нередко это запрещено, цвет должен быть одинаковым, поскольку в некоторых странах есть традиционные цвета, например для некоторых религиозных верований). Конечно, если опять в выборах Государственной Думы будут участвовать 43 избирательных объединения (как на предпоследних выборах 1995 года), то список имен и бюллетене будет достаточно пространным, теоретически до 400 имен, но все-таки это уже не брошюра. Кроме того, после изменений, внесенных Думой в закон о гарантиях избирательных прав (а эти изменения уточнили, какие объединения могут, а какие нс могут выдвигать кандидатов), число объединений, видимо, значительно уменьшится (предполагалось, что в 1999 году их будет около 20 или немногим более). Но не следует бояться обилия имен. При такой системе, о которой идет речь, избиратель голосует сначала за определенную партию (панашаж, т.е. голосование за кандидатов из разных партийных списков не допускается, бюллетень с таким голосованием признается недействительным). Отмечая знаком партию (так и было на выборах в Думу в 1995 и в 1999 гг.), избиратель по предлагаемой системе на этом не останавливается. Он одновременно отмечает в своем партийном списке (а это не 400, а 7-12 фамилий) несколько имен. Число их зависит от числа преференций, которым на равных условиях будет обладать в соответствии с законом о выборах каждый избиратель. Обычно это не более двух, ибо большее число осложняет подсчеты, хотя и не делает их особенно затруднительными. Если закон устанавливает одну преференцию, то избиратель отмечает знаком или цифрой "1" определенного кандидата, к которому он питает особые симпатии, считая, чти если голосовне хватит на всех кандидатов, отмеченное избирателем лицо должно получить мандат в первую очередь. Один избиратель отмечает одного кандидата, другой может отметить иного. Если преференций две, то первой преференцией избиратель отмечает наиболее желательного кандидата, второй - тоже желательного, но уступающего первому. Если голосов по пропорции (по так называемой избирательной квоте) хватит более чем на двух (а в округе, где избирается, скажем, 7 депутатов, это бывает редко), то остальные кандидаты будут получать места в порядке очередности в списке. Порядок кандидатов в списке тоже устанавливается партийным руководством, хотя в данном случае можно внести коррективы в целях демократизации. Об этом мы скажем ниже.
Если при подсчете голосов окружной избирательной комиссией партия преодолевает заградительный барьер (он должен быть одинаковым в масштабе страны), то комиссия обязана при распределении мандатов объявить избранными и вручить депутатские мандаты в первую очередь лицам, которые имеют наибольшее число преференций. Допустим, что в нашем списке партии, за которую мы голосовали, имеется 7 кандидатов. На первом месте стоит лидер местной партийной организации, на втором -известный ювелир, дающий наибольшие взносы в партийную кассу (в соответствии с их потолком, который в болвшинстве демократических стран установлен законом), на третьем - женщина, известная в округе как организатор помощи многодетным семьям, затем идут местные функционеры партии, а на последнем месте - человек из народа - "дядя Вася", водопроводчик, слесарь, нс раз выручавший семьи но время бытовых неурядиц. При подсчете голосов (каждый избиратель имеет одну преференцию) оказывается, что у лидера партии 68 преференций, у ювелира - 35. у женщины под № 3 - 103, у "дяди Васи" - 74, у остальных не более 20. По пропорции к полученным голосам наша партия имеет право не на 7 мандатов (за нее голосовали 22% избирателей), а только на 2. В результате местный партийный лидер, ювелир и некоторые другие функционеры не избраны, а мандаты получают женщина и дядя Вася. Избиратель выразил свою волю, голосуя и за партию, и за конкретное лицо, которому (которым) он наиболее симпатизирует. И все завершилось в одном туре. без новых обременительных забот. Если бы мандатов досталось больше двух, они были бы распределены в порядке очередности в списке: третий мандат получил бы лидер партии, стоящий под № 1, четвертый - под № 2 и т.д. Переход к такой системе может увеличить участие избирателей в выборах, но гарантировать "власть большинства" не может. Для этого нужны не юридические, а фактические условия, о которых речь пойдет ниже.
К основному предложению об использовании в России пропорциональной системы с небольшими многомандатными округами и преференциальным вотумом (а такая система дает возможность завершить выборы в один тур) можно сделать дополнительные предложения, направленные на ее совершенствование. Во-первых, необходимы заместители депутатов Думы. Проводить дополнительные выборы в связи с досрочным освобождением мандата (переход на государственную службу и, следовательно, несовместимость должностей, смерть депутата и т.д.) - излишняя роскошь. Помимо того. что это отвлекает избирателей, дополнительные выборы, как говорилось, связаны с большими затратами. Поэтому, как это существует во многих странах, нужно ввести законом институт заместителя депутата. Заместители депутатов - те же кандидаты, избираемые одновременно с депутатами. Избирательная комиссия объявляет заместителями лиц, получивших наибольшее количество голосов (преференций) после избранных депутатов или лиц в порядке очередности в списке кандидатов от данной партии. Может и сама партия определить заместителей, указывая заместителя к каждому кандидату. В Бразилии к каждому сенатору одновременно избираются даже два заместителя. Если партия рассчитывает завоевать все места но данному округу, она может указать кандидатов в заместители дополнительно в списке (на практике такого не бывает). Избиратели за заместителей отдельно не голосуют, они голосуют за депутата, и от него зависит, будет избран заместитель или нет. Избрание депутата означает и избрание заместителя. Избиратели также могут голосовать одновременно )а депутата и его заместителя, но раздельное голосование не допускается. Заместитель может присутствовать в Думе с правом совещательного голоса, выступать (правда, с согласия депутата, и слово ему дадут в последнюю очередь). Институт заместителей исключает дополнительные выборы и уже в этом его огромный плюс. В частности, он есть ио Франции, правда, при другой избирательной системе. Во-иторых, избирательный залог теперь в России законом 1999 года предусмотрен (но многом это связано с рекомендациями ученых-юристов), но некоторые вопросы остаются. Эта мера имеет целью повышение ответственного отношения к выборам со стороны кандидатов и партий, избавление в округах и партийных списках от несерьезных кандидатов, от тех, кто не имеет шансов быть избранным, но использует выборы, предоставление государством бесплатного эфирного времени и газетных полос для саморекламы или рекламы, например, своей фирмы. Ведь среди 43 партий, участвовавших на выборах в Думу в 1995 году, были такие, которые не имели никаких шансов на победу. В списках партий были и любители пива, и союз работников жилищно-коммунального хозяйства, и ассоциация адвокатов, и т.д. Слишком легко было попасть в избирательный бюллетень. Естественно, что из 43 избирательных объединений 39 не прошли 5%-ный заградительный барьер, но ведь государственные средства на избирательную кампанию они получили и израсходовали. Более того, 16 партий не набрали даже тех 200 тыс. голосов, которые у них были в виде подписей избирателей при регистрации в Центральной избирательной комиссии [5, с. 71]. Каким образом были получены эти подписи? Закон 1999 года сохраняет возможность выбора: можно внести избирательный залог, а можно собирать подписи избирателей.
Избирательный залог, скорее всего, не является юридической дискриминацией. Он в равной мере относится ко всем партиям и всем кандидатам. Конечно, он ограничивает возможности участия в выборах материальными факторами, может стать фактически дискриминацией. Но там, где существуют собственность и деньги, иного пока не придумали. А материальная сторона дела - это уже вопрос не права, а социальных отношений в обществе. В-третьих, во многих странах (США, Великобритания и др.) существует обычай, согласно которому кандидатом выдвигается лицо, живущее постоянно или длительный срок (в Бразилии - 5 лет из 10, предшествующих выборам) в том избирательном округе, где оно баллотируется в качестве кандидата. (Кстати, в этом случае Р. Абрамович не смог бы выдвинуться кандидатом в депутаты и быть избранным в Думу от Чукотки, а Б. Березовский - от Карачаево-Черкесии.) В Бразилии это конституционная норма. Такой порядок приближает кандидата к избирателям. Но дело не только в этом. При данной системе выдвижения кандидатов вопрос о кандидатурах в определяющей степени решают не партийные лидеры, находящиеся в столице государства, а местные организации партий. Они-то уж смогут отобрать таких людей, которые пользуются симпатиями у местного населения. Разве опыт дополнительных выборов в Думу в округах Нижегородской области осенью 1998 года, когда все кандидаты-москвичи потерпели поражение, ничему не учит? Если наши партии хотят быть партиями не только в пределах Садового кольца, они должны учитывать такой опыт. А предлагаемая пропорциональная система с мелкими многомандатными округами и преференциальным вотумом дает для .этого широкие возможности. В-четвертых, наша избирательная система может быть. усовершенствована за счет изменения порядка государственного финансирования выборов. Это большая, отдельная и очень важная тема. Скажем лишь, что в демократических странах государство выделяет денежные средства не всем зарегистрированным партиям и кандидатам, как в России, а тем из них, которые пользуются хотя бы небольшим, но влиянием у избирателей. Незачем с государственной помощью плодить мелкие и мельчайшие, да еще экзотические партии, вроде существовавшей в России партии сексуальных меньшинств. Обычно государственные средства для выборов выделяют партиям, имеющим в парламенте определенное число мест (например, 5 в Японии), что свидетельствует о влиянии партии среди избирателей, или получившим на прошлых выборах в парламент определенный процент голосов (обычно 2-3%). Во Франции для этого нужно иметь не менее 50 депутатов в нижней палате парламента из 577. Разумеется, существует строгая отчетность об использовании таких средств, чего нет в России.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
