149263 (731530), страница 14

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 14)

Компетенция — своеобразный аналог правоспособности. Обе эти категории характеризуют правовое положение субъектов в обществе и государстве. Но имеется существенное различие в их содержании. Тогда как правоспособность есть только признаваемая законом способность физического или юридического лица иметь права и нести обязанности, компетенция включает в себя реальные полномочия, предоставленные государством его органам.

Понятие полномочий сложное. Прежде всего это субъектив­ные права, предоставляемые органу или должностному лицу для выполнения возложенных на него функций. Субъективное же право есть установленная законом возможность совершать конкретные действия (применительно к прокуратуре — надзор­ные). Но в предоставляемом субъективном праве заложена не­обходимость его осуществления, ибо оно непременно должно быть реализовано в целях борьбы с нарушениями законности, восстановления нарушенных прав и охраняемых законом инте­ресов различных субъектов, привлечения виновных лиц к от­ветственности. Стоящие перед прокуратурой цели и задачи превращают субъективные права в субъективные обязанности прокуроров. Полномочия — это не просто связь прав и обязан­ностей, а их единство. Каждое право является обязанностью и, наоборот, каждая обязанность есть право. Например, в соответствии со ст. 10 Закона о прокуратуре Российской Федера­ции прокуроры не только вправе рассматривать жалобы и заяв­ления, содержащие сведения о нарушениях законности, но и обязаны это делать для принятия мер по их устранению.

В правовом положении прокурорских органов (впрочем, как и других органов государства) не существует дифференциации прав и обязанностей подобно тому, как это бывает у граждан. Служебный долг прокуроров совмещает их воедино в понятии «полномочия».

Прокуроры прежде всего несут обязанности перед государ­ством, поскольку оно предопределило их назначение, возложи­ло на них выполнение строго определенных функций. Склады­вается впечатление, что применительно к различным государ­ственным органам, общественным организациям, учреждениям, предприятиям прокуроры выступают только как носители права. Но это не так. Правовое положение прокурора по существу не изменяется, когда он вступает в отношения с поднадзорны­ми субъектами, ибо присущее его праву долженствование про­является и применительно к ним. Представим себе, что глава районной администрации вынес незаконное решение. Перед государством прокурор несет обязанность опротестовать его. По отношению к главе администрации он имеет право на принесе­ние протеста, но, казалось бы, не обязанность. В то же время прокурор должен содействовать органам местного самоуправле­ния в соблюдении законности, следовательно, входящая в пол­номочия прокурора обязанность перед государством как бы ав­томатически срабатывает и в отношении различных органов власти, управления.

Особенно ярко эта обязанность проявляется в отношении тех, чьи права и охраняемые законом интересы нарушены. В этом случае прокурор принимает меры по их восстановле­нию, защите. Предположим, гражданин обращается в прокура­туру с заявлением об ограблении. По закону прокурор должен принять заявление, зарегистрировать, проверить, при наличии к тому оснований возбудить уголовное дело и передать его следователю. В этой ситуации он несет обязанность не только перед государством, но и перед потерпевшим, чьи интересы подлежат защите.

В литературе высказано мнение, согласно которому компе­тенция прокурора уже совокупности всех его прав и обязанно­стей. Например, установленное ст. 289 ГПК РФ право на озна­комление в суде с материалами дела и поступившими жа­лобами не может быть отнесено к компетенции прокурора⁷⁷. Но данное положение никак не аргументируется, и непонятно, по какому признаку нужно отделять полномочия от прав и обя­занностей. Если согласиться с приведенной точкой зрения, то придется исключить все права и обязанности прокурора по над­зору за исполнением законов органами дознания и предвари­тельного следствия, права и обязанности, связанные с участием в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, осуще­ствлением общего надзора, надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы. При таком положении компетенция органов прокуратуры оказывается бессодержательной и ненуж­ной для характеристики их правового статуса.

Полномочия прокурора иногда именуются правомочиями прокурорского надзора⁷⁸. Между тем указанные термины при очевидном сходстве не тождественны. По смысловому значе­нию полномочие суть предоставление кому-либо права на со­вершение каких-либо действий⁷⁹. Правомочие же толкуется как обладание законным правом⁸⁰. Создавая органы, государство пе­редает им часть своих прав и возлагает на них определенные обязанности, наделяя их как своих представителей реальными полномочиями. Правомочия же — гражданско-правовая катего­рия. Будучи участниками гражданских, семейных, трудовых и иных правоотношений, граждане, учреждения, предприятия, организации выступают как носители правомочий. Говорить о полномочиях (правомочиях) прокурорского надзора вряд ли правильно. Данные категории принадлежат органам прокурату­ры, прокурорам, а прокурорский надзор — деятельность по их реализации и потому не может выступать в качестве субъекта, обладающего ими. Неверно также называть полномочия право­выми средствами прокурорского надзора⁸¹. Средство — это прием, способ действия, к которым прибегают для достижения каких-либо целей⁸², а полномочия — предоставляемая государ­ством возможность совершать те или иные действия. Сама по себе возможность еще не действие. Можно обладать полномо­чиями и в то же время не выполнять каких-либо функций. Право на совершение действия не есть само действие, это понятия не тождественные. Например, право прокурора на иск и сам иск — категории разные. Первая — предоставляемая законом возможность обратиться в народный суд с требовани­ем о защите прав и охраняемых законом интересов граждан, организаций. Вторая — непосредственно требование о защите. Иск есть средство защиты, право на предъявление его — пол­номочие.

В науке конституционного права компетенция раскрывается как совокупность властных полномочий⁸³. Это правильно. Государство как носитель власти, учреждая органы, распределяет ее между последними в форме властных полномочий. Объем и характер полномочий прокурора своеобразны. По данному поводу высказаны разные суждения. Одни авторы убеждены в отсутст­вии власти у прокурора в гражданском, уголовном процессах⁸⁴. Другие же считают, что прокурор располагает властными полномочиями во всех отраслях⁸⁵.

Все же определение компетенции, данное в науке конститу­ционного права, не может быть в полной мере использовано для характеристики правового положения органов прокуратуры ввиду своеобразия и сложности выполняемых ими функций. Круг субъектов, за исполнением законов которыми осуществля­ется прокурорский надзор, очень широк. С учетом их правового статуса надзор осуществляется по-разному.

В отношении судов он не может быть властным, а значит, и полномочия не должны быть таковыми. Судьи независимы и подчиняются только закону. Власть прокуроров представляла бы посягательство на эту независимость. Итак, это первый вид полномочий, в которых власть не проявляется.

Иными полномочиями прокуроры обладают в отношениях с органами дознания и предварительного следствия. Здесь про­курорская власть проявляется в активной форме. Прокуроры могут не только выявлять нарушения законности, но и непо­средственно устранять их. Например, по действующему уголов­но-процессуальному законодательству прокурор вправе отме­нить любое незаконное постановление следователя, инспектора по дознанию; давать им обязательные для исполнения указания по расследованию преступлений. Активная форма власти в не­сколько суженном объеме проявляется и при осуществлении надзора за соблюдением законности в местах ограничения и ли­шения свободы. В соответствии с п. 2 ст. 33 Закона о прокуратуре Российской Федерации прокурор своим постановлением может освободить любое лицо, содержащееся без законных осно­ваний в исправительных учреждениях. Это второй вид полно­мочий, в котором власть проявляется в особо активной форме.

Третий вид — полномочия с ограниченной властью, характер­ные для отношений с органами государственной власти. Субъек­ты многочисленны, и применительно к ним прокуроры не могут выполнять каких-либо управленческих функций. Властностью обладают только полномочия прокурора по выявлению наруше­ний законности. Что же касается полномочий по устранению последних, то прокурор может лишь обращаться с требования­ми к компетентным органам о принятии необходимых мер.

По характеру полномочия органов прокуратуры подразделя­ются на два вида: основные и дополнительные. Основные полномочия непосредственно связаны с осуществлением надзо­ра; дополнительные касаются организации работы прокурорских органов и в свою очередь по целевому назначению делятся на предметные и функциональные.

Предметные (и это видно из названия) связаны с предметом надзора, т. е. правовыми действиями и актами субъектов, за испол­нением законов которыми надзирает прокуратура. Иными слова­ми, предметные полномочия предопределяют круг этих субъектов.

Функциональные полномочия регламентируют действия про­куроров по выявлению нарушений законности и по реагирова­нию на них.

Все полномочия, как предметные, так и функциональные, — отраслевые. Они определяются законодательством примени­тельно к каждой отрасли в отдельности с учетом ее специфики. Общих для всех отраслей полномочий не существует, ибо над­зор реализуется не в целом, а по отдельным направлениям.

Кроме того, в системе органов прокуратуры существуют ор­ганизационные отношения, наличие которых обусловила и предоставление дополнительных полномочий: права и обя­занности по руководству работой, планированию, распределе­нию поручений между работниками, контролю за качеством их работы и т. д.

Следует выделить три вида компетенции.

1. Общая компетенция относится к прокуратуре в целом. Она определяется ст. 1, 2, 9 и др. Закона о прокуратуре Россий­ской Федерации и включает в себя всю совокупность предо­ставляемых ей полномочий.

2. Компетенция отдельных видов прокуратур: территориаль­ной, военной, транспортной, природоохранной и прокуратуры при исправительных учреждениях.

3. Индивидуальная компетенция присуща каждому прокурор­скому органу в отдельности. При осуществлении надзора за исполнением законов участником возникающих при этом отно­шений является не вся прокуратура или ее отдельный вид, а конкретный прокурорский орган. Для этого данный орган должен выступать как субъект права, т. е. обладать особой ин­дивидуальной компетенцией, обеспечиваемой четким разграничением полномочий между различными прокуратурами.

§ 2. Пределы компетенции прокуратуры

В ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации от 17 ян­варя 1992 г. указывалось, что органы прокуратуры осуществля­ют полномочия в пределах своей компетенции. В том же зако­не, но в редакции от 17 ноября 1995 г., это указание отсутству­ет, однако анализ содержания закона позволяет сделать вывод о наличии таких пределов. Полномочия прокуратуры очень широки, но не безграничны. В законе названы два ограничения: первое касается круга субъектов, за соблюдением законности которыми надзирает прокуратура, второе связывается с право­выми актами, за исполнением которых она надзирает.

Все субъекты, обязанные соблюдать законность, подразделя­ются на поднадзорные и не поднадзорные прокуратуре. Можно выделить три уровня органов надзора, за соблюдением закон­ности которыми прокуратура осуществляет надзор.

Первый уровень — федеральные органы. В соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре Российской Федерации от 17 ноября 1995 г. Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры надзирают за исполнением законов всеми федеральными министерствами, их структурными подразделениями, подчиненными им органами государственного управления. Надзор распростра­няется и на все федеральные ведомства, под которыми пони­маются системы различных органов, обособленные от минис­терств, но приравненные к ним (Государственный таможенный комитет, Федеральная служба безопасности РФ, Главное управ­ление охраны и т. д.). Надзор касается всех органов, входящих в систему этих ведомств.

Второй уровень — органы субъектов РФ. Согласно п. 2 ст. 1 того же закона прокуратура осуществляет надзор за соблюдени­ем законности представительными (законодательными) и ис­полнительными органами субъектов РФ, краев и областей. Представительные органы — это всевозможные законодательные собрания, краевые, областные думы, избирающиеся народом и издающие законы, обязательные для исполнения на соответ­ствующей территории. Надзор касается не только самих орга­нов, но и их структурных подразделений (комитетов, комис­сий). Но главное — обеспечение законности органами, принима­ющими законы, т.е. исполнительными органами (президентами республик, губернаторами, главами администраций краев, об­ластей, а также правительствами субъектов РФ). Правительст­ва сложны по своему составу, в них входят различные департа­менты, управления, отделы, иные структурные подразделения, принимающие, издающие различные правовые акты, которые должны соответствовать действующему законодательству и по­тому являются предметом прокурорского надзора. В некоторых областях (например, в Свердловской) созданы управленческие округа с соответствующими органами исполнительной власти, на которые тоже распространяется прокурорский надзор.

Третий уровень — органы местного самоуправления. В соот­ветствии с Конституцией РФ они не являются государственны­ми органами, но тем не менее располагают широкими (в том числе властными) полномочиями: принимают различные право­вые акты нормативного и ненормативного характера, которые также должны соответствовать действующему законодательству, а потому входят в предмет прокурорского надзора. К органам местного самоуправления относятся главы администраций рай­онов, городов, сел, поселков, деревень, а также сама админи­страция (ее управления, отделы, иные структурные подразделе­ния).

В Законе о прокуратуре Российской Федерации в числе поднадзорных субъектов указаны органы военного управления, контроля и их должностные лица. Но в этом не было необхо­димости. Органы военного управления выполняют свои функ­ции не обособленно от Министерства обороны или других ве­домств, они входят в их состав. Если прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законности указанным министерством или ведомством, то он распространяется и на все входящие в него органы. Органы контроля также находятся в подчинении конкретных министерств, ведомств. Например, Контрольно-ревизионное управление — структурное подразделение Мини­стерства финансов, Управление санитарно-эпидемиологическо­го надзора — составная часть Министерства здравоохранения. Контрольные органы могут быть объединены в одно обособлен­ное ведомство. Надзор за соблюдением законности ведомствами распространяется на все входящие в них органы.

Должностные лица при выполнении возложенных на них функ­ций реализуют не свои личные права и обязанности, а предо­ставленные им по службе, т.е. полномочия соответствующего органа. В широком смысле слова надзор за законностью дей­ствий должностных лиц, принимаемых ими правовых актов представляет собой надзор за соблюдением законности органа­ми, функции которых последние выполняют. Должностные лица могут быть самостоятельными участниками надзорных отноше­ний только в тех случаях, когда за совершенные правонаруше­ния они привлекаются к установленной законом ответственности. По существу, тремя перечисленными видами субъектов и огра­ничиваются пределы компетенции прокуратуры. Другие субъек­ты (их немало) тоже обязаны соблюдать законность, но про­куратуре они не поднадзорны, например Правительство РФ. Возникает вопрос: как быть в случаях вынесения Правительством незаконного постановления? Незаконные правительственные акты имеют повышенную социальную опасность, ибо способны вызвать множество нарушений законности со стороны различ­ных органов, граждан, обязанных исполнять содержащиеся в них предписания. Чем шире круг обязанных субъектов, тем больше посягательств на права и охраняемые законом интересы граждан, государства и общества.

Характеристики

Список файлов реферата