73906-1 (707952), страница 2
Текст из файла (страница 2)
В ряде республик Поволжья и Приуралья (особенно в Татарстане и Башкортостане) наблюдаются элементы правового сепаратизма. Правовой сепаратизм — процесс создания субъектом Федерации обособленной и независимой от федеральной правовой системы права, нормы которой направлены на регулирование общественных отношений на территории субъекта лишь исходя из волеизъявления этого субъекта (его государственных институтов, лидеров, элиты, народа и пр.), не считаясь с волей Федерации. Сепаратистские тенденции регионов проявляются в том, что законы и нормативные акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации, противоречат Конституции и законодательству Российской Федерации. Расхождение законодательства регионов с российским законодательством затрагивает широкий круг важнейших вопросов регулирования общественных отношений, в частности: определения статуса субъекта Федерации, отношения субъекта к законодательству РФ, разграничения предметов ведения и полномочий, в военной области, по вопросам безопасности, гражданства, налогообложения, избирательного права, приватизации и управления федеральной собственностью, таможни, судебной системы и местного самоуправления и др.
Антидемократические тенденции регионов до последнего времени (период правления Ельцина) не вызывали негативную реакцию со стороны федерального центра, который, руководствуясь политической целесообразностью, предпочитал не вмешиваться во внутриполитическую ситуацию российских республик, игнорировал случаи нарушения федерального законодательства и прав граждан. Пассивность центра была платой за лояльность региональных элит центру, платой за внутриполитическую (и особенно — межэтническую) стабильность в этнических республиках. Решения Конституционного Суда РФ по приведению регионального законодательства в соответствии с федеральным законодательством немногочисленны: два постановления по Башкирии, одно — по Удмуртии, одно — по Мордовии, одно — по Чувашии. Очевидно, что на фоне многочисленных случаев нарушения демократических стандартов и нарушения федерального законодательства центру следовало бы быть более активным. Эпизодические реакции Москвы на правовые "шалости" республик, которые на деле представляют большую опасность для единства и будущего демократии в России, не решают проблему в корне.
Региональная псевдодемократия: пример Татарстана
В начале 90-х годов Республика Татарстан боролась сначала с союзным, а затем российским центром за суверенитет, за повышение своего политико-правового статуса, расширение прав и полномочий (1990-1994 гг.). Татарстан был лидером в движении суверенизации: первым принял Декларацию о государственном суверенитете, первым провел референдум о суверенитете республики, первым принял новую Конституцию республики, первым заключил договор с федеральным центром о разграничении предметов ведения и полномочий. Татарстан показывал путь, по которому могут идти другие субъекты Федерации. Ведя борьбу с федеральным центром за повышения статуса республики и расширение полномочий, правящая элита Татарстана несла, по сути, демократический заряд в общество. Объективно эти действия были направлены на децентрализацию власти в России, формирование реальной федерации, построение новых отношений с федеральным центром. Субъективно же в основе этой борьбы лежали интересы элиты Татарстана, стремление расширить свои властные полномочия и получить небывалую прежде самостоятельность.
Правящая элита республики не могла оставаться в стороне от общероссийских либеральных преобразований и пошла на некоторую демократизацию политической системы республики. Активно использовавшиеся в политическом лексиконе истэблишмента тезисы о демократии были закреплены в Конституции РТ 1992 года, а также в ряде других нормативноправовых актов. Однако по мере укрепления власти и получения большей независимости от Центра, правящая элита начала изменять демократическим принципам, сделав ставку на формирование режима с монократическими чертами. За почти десятилетний период авторитарные тенденции в Татарстане заметно усилились, уменьшилась демократическая основа организации власти, ослабли демократические механизмы и процедуры, снизился контроль за правящими элитами со стороны общества.
Основы государственного устройства Республики Татарстан закреплены, прежде всего, в Конституции, принятой Верховным Советом — парламентом республики в ноябре 1992 г. С тех пор поправки в Основной Закон вносились неоднократно (29 ноября 1994 г., 30 марта и 8 декабря 1995 г., 27 ноября 1996 г., 26 мая и 21 июля 1999 г., 3 марта 2000 г., 31 мая 2000 г.). Ряд изменений сделан в сторону отхода от демократических принципов, для "подгонки" Конституции под интересы президента и номенклатуры, что свидетельствует об утилитарном отношении правящей элиты республики к Основному Закону, когда он меняется в угоду сиюминутным и эгоистическим интересам "партии власти".
Основные институциональные препятствия демократизации Татарстана кроются, на наш взгляд, в принятой здесь форме правления — это смешанная президентско-парламентская республика. Ее нельзя отнести к чисто президентской, поскольку Президент РТ не самостоятелен в назначении и освобождении премьера и министров, требуется согласие парламента. Предусмотрена также двойная ответственность кабинета министров — перед президентом и парламентом: Государственный Совет решает вопрос о доверии кабинету министров и его членам по предложению президента, а также по собственной инициативе (ч.З п. 10 ст.89 Конституции РТ). Кроме того, президентско-парламентская система организации верховной власти Татарстана имеет одну важную особенность, несвойственную подобным системам — здесь нет конституционного права президента на роспуск парламента.
В систему представительных органов входят: высший представительный законодательный и контрольный орган власти — Государственный Совет Республики Татарстан, местные Советы народных депутатов — районные, городские (городов республиканского подчинения) и районные в городах (ст.64 Конституции РТ).
Глава государства — Президент РТ, возглавляет также систему органов государственного управления республики. Президент, согласно ст. 111 Конституции РТ, представляет Госсовету на утверждение кандидатуру на пост премьер-министра (в отличие от Российской Федерации, в Татарстане непринятие этой кандидатуры не влечет за собой роспуск парламента), фор^ мирует кабинет министров, вносит в его состав изменения, освобождает от должности премьер-министра и членов кабинета министров по согласоваию с Госсоветом. Президент также назначает (по согласованию с соответствующими Советами) народных депутатов и освобождает от должности глав администраций районов и городов республиканского подчинения, предлагает для избрания гражданами кандидатуру на должность главы администрации, если этот человек не является депутатом от данной территории РТ. Президент назначает председателя Национального банка, прокурора, председателей Следственного комитета и Центризбиркома РТ; самостоятельно назначает и отзывает постпредов Республики Татарстан в иностранных государствах и международных организациях; подписывает законы РТ (с правом отлагательного вето); отменяет постановления и распоряжения кабинета министров, акты глав администраций районов и городов; вводит чрезвычайное положение в республике или ее местностях; обладает рядом полномочий в области внешних сношений и т.п.
Исчерпывающего перечня полномочий президента Конституция РТ не содержит, допуская, что президент может осуществлять "иные полномочия". Это создает возможность вторжения в компетенцию парламента, которая была неоднократно реализована в Татарстане. Так, президент принимал приравненные к законам указы ("указное право") по социальноэкономическим вопросам и по борьбе с преступностью.
Президент РТ не только по Конституции, но и на практике обладает чрезвычайно широкими полномочиями. С его согласия назначаются (и освобождаются) чиновники на ключевые посты, директора крупных промышленных предприятий, должностные лица на местах. Президент и его администрация держат в руках основные кадровые рычаги в республике, не позволяя никому вторгаться в этот процесс. Попытки оспорить волю главы государства обречены на провал. Так, в мае 1998 г. встал вопрос о новом спикере. Президент предложил парламенту на этот пост кандидатуру Ф.Х. Мухаметшина. Группа депутатов осмелилась выдвинуть другую кандидатуру — Р.З. Алтынбаева, тогда мэра Набережных Челнов. За него проголосовало 50 депутатов, что не хватило для избрания. С небольшим (27 голосов) перевесом председателем Госсовета РТ был избран Мухаметшин. Последствия этого парламентского "бунта" не заставили себя ждать долго: за несколько месяцев более 10 глав сельских администраций — "бунтовщиков", проголосовавших за мэра, были сняты президентом со своих постов, а затем "добровольно" сложили с себя полномочия депутатов Госсовета РТ. Затем и Алтынбаев "по собственному желанию" покинул должность мэра. Шаймиев недвусмысленно заявил тогда, что в Татарстане политикой будут заниматься он сам да спикер.
В республике сложилась ситуация, при которой и юридически, и фактически власть президента ничем не ограничена. У парламента нет средств воздействия на президента, за исключением, пожалуй, конституционного права Госсовета РТ на преодоление вето президента. Наложенное на закон, принятый Госсоветом РТ, оно может быть преодолено двумя третями голосов парламента, и в этом случае, как гласит Конституция РТ (ст. 111 п. 5), президент "обязан" подписать закон. Однако на практике не было случая, когда Госсовет не согласился бы с президентом.
Конституция РТ была "подогнана" под действующего президента уже в ноябре 1996 г., вскоре после избрания Шаймиева на второй срок. Законом "О внесении изменений в статью 108 Конституции Республики Татарстан" от 27 ноября 1996 г. устранен запрет на избрание одного и того же лица более двух сроков подряд. За считанные минуты без какого-либо серьезного обсуждения и проработки депутаты Госсовета РТ простым росчерком пера (точнее, нажатием кнопки) отменили испытанную многими государствами мира демократическую норму — сменяемость и ротация кадров. Тогда же было снято и возрастное ограничение в 65 лет на право занимать президентскую должность (20 января 1997 г. Шаймиеву исполнилось 60 лет). Объяснение этому выглядело малоубедительно: дескать, надо устранить основания для подковерной борьбы за власть.
Как и следовало ожидать, усиление президентских полномочий сопровождается ослаблением законодательных, контрольных и представительских функций республиканского парламента, который превратился в декоративный орган, создающий иллюзию демократичности и цивилизованности.
Государственный Совет РТ избирается на срок 5 лет, в него входят 130 депутатов. Это завышенное число, если принять во внимание численность населения республики (3,77 млн. чел.) и избирателей (2,63 млн. чел.).
В Татарстане не запрещено совмещение должности работника исполнительной власти с депутатским мандатом. Более того, Президент РТ поощряет избрание глав местных администраций депутатами парламента. Если главу не выбирают депутатом Госсовета РТ, то он уходит со своего поста, — естественно, "по собственному заявлению" (в ходе избирательной кампании 1999 г. такой случай был: выборы в одном из округов признаны недействительными). Этому способствуют и выборы по административно- территориальным округам, которых в Татарстане насчитывается 63 — по числу городов и районов республики (остальные 67 — обычные территориальные округа). Депутаты, избранные от административно-территориальных округов, работают в парламенте, как правило, на неосвобожденной основе. Цель образования административно-территориальных округов — обеспечить избрание глав местных администраций депутатами Госсовета РТ. В результате формируется парламент, почти наполовину состоящий из глав, назначаемых и снимаемых с должности Президентом РТ. Практически полностью зависимый парламент — что может быть лучше для сохранения "гармоничных" взаимоотношений между президентом и легислатурой! Любопытно, что Президент РТ присутствует на пленарных сессиях Госсовета, ему выделено специальное место в президиуме. При необходимости президент вмешивается в ход обсуждения вопросов, тем самым Демонстрируя, "кто в доме хозяин".
Госсовет РТ трудно назвать профессиональным парламентом: подавляющее большинство депутатов (84%) осуществляют свои полномочия, не порывая с производственной и служебной деятельностью. Остальные (21 человек) работают на постоянной основе, образуя так называемый "малый парламент" (в Госсовете предыдущего созыва так работало 39 человек). Подобный подход к формированию республиканского парламента не способствует повышению качества законотворческой работы, превращает парламент в "статиста", штампующего заранее подготовленные аппаратом проекты законов.
Ключевые посты в республике занимают преимущественно представители титульной нации (которая в структуре населения составляет, согласно официальной статистике, 52%; русских в республике, по данным переписи 1989 г., насчитывается 43,5%). По подсчетам автора, 76,5% политической элиты республики — татары (по состоянию на 1997 г.). В Госсовете РТ предыдущего созыва (1995-1999 гг.) татары составляли 72%, русские — 26%. Сегодня татары составляют 73 % от состава парламента республики.
Доминирование исполнительной ветви власти, ее ярко выраженная вертикальная структура подчинения обусловливает преобладание принципов подбора и расстановки кадров, характерных для закрытых элит. Это сильно затрудняет контроль за исполнительной властью со стороны общества и других ветвей власти.
При усилении авторитарных методов руководства и управления происходит также сужение демократической основы организации власти на местах — правящие элиты стремятся не допустить неугодных людей к важнейшим управленческим позициям, всячески препятствуют контролю своих действий и ограничению власти. Используя отработанные и отточенные механизмы манипуляций в ходе избирательных кампаний, власть прямо или косвенно воздействует на избирателей и результаты выборов.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
