Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 2)

Во время правления Петра I, с одной стороны, программы поддержки бедных стали более разнообразными (строили госпитали для инвалидов, сиротские дома, больницы, богадельни, выдавали небольшие денежные пособия на питание), с другой стороны, нищих царь подвергал сильным гонениям, репрессиям. Он издал специальные указы, которые запрещали просить и подавать милостыню. За нарушение следовали ссылка на каторгу, штрафы.

При Александре I, с начала XIX века, в России сложилась система поддержки бедных, основанная на государственных, общественных и частных видах помощи. Право на социальную защиту имели многие категории граждан: бедные семьи, раненые, военные, бедные ремесленники, дети, вдовы, сироты, бедные женщины, старики, инвалиды, безработные, учащиеся, семьи осуждённых. Против нищих по-прежнему применялись репрессивные меры: высылка, штрафы, тюрьма.

Со второй четверти XIX века, во время правления Николая I, благотворители выдвинули тезис о том, что бедность надо предупреждать, а главным методом считалось обучение различным трудовым навыкам. Так стали создаваться организации трудовой помощи - различные школы, мастерские, ремесленные приюты.

При Александре III были получены первые статистические данные о количестве бедных в России: в Санкт-Петербурге было зарегистрировано в период с 1882 года по 1887 год 25500 просящих милостыню, из них 64% мужчин, 32,7% отставных солдат, 30,9% крестьян, 23,3% мещан, 4,3% дворян, 2,2% ремесленников (диаграмма 1).

Диаграмма 1 - Просящие милостыню в 1882-1887 гг.

К концу XIX века во многих городах образовались учреждения призрения и трудовой помощи: дневные и ночные приюты, больницы, ночлежные дома, бесплатные колыбельные, дома бесплатных и дешёвых квартир, школы, богадельни, магазины, бесплатные и дешёвые столовые, дневные убежища, ясли, ремесленные и сиротские учреждения, справочные конторы по поиску работы, ссудные кассы, различные исправительные колонии и др. Такая помощь оказывалась местными властями по желанию и возможностям, но без основания на каких-нибудь статьях и нормах законодательства.

В октябре 1892 года была сделана попытка создания закона об организации общественного призрения в России. Была созвана комиссия, разработаны различные варианты проекта закона, в которых декларировались обязательность призрения, принцип трудовой помощи, содействие в поиске работы, выдача средств производства, помощь в реализации продукции. В 1898 году было принято Городовое положение, согласно которому статьи расходов на общественное призрение стали обязательными. По разным оценкам, к концу XIX века в России просило подаяние от 300 тыс. человек до 2 млн. человек по разным данным. Тогда же был подмечен интересный факт: при увеличении числа домов призрения количество нищих сокращалось, то есть эта мера приносила свои плоды. Масштаб российского общественного призрения, наблюдавшийся в то время, впечатляет: действовали десятки благотворительных учреждений, в которых находились тысячи людей, включая детей. Например, в губерниях России было создано 648 богаделен, в которых призревались больше 20000 человек. К 1910 году в России функционировали около 11000 различных благотворительных организаций, три четверти из которых содержались на частные деньги⁵.

1.3 Развитие льгот в СССР

Льготы как система возникла в советское время, когда действовала система социальных гарантий, характерная для государственной экономики. Льготы являлись поощрением определённых (сравнительно немногочисленных) категорий граждан, имеющих особые заслуги перед страной.

Первоначальная официальная, законодательно закрепленная система социальных льгот и гарантий населению СССР сформировалась к 1935 году. Были определены те группы населения, которым государство обязалось помогать: (рисунок 4)

• Инвалиды-пенсионеры;

• Пенсионеры по старости,

• Пенсионеры по выслуге лет,

• Персональные и академические пенсионеры,

• Герои труда;

• Инвалиды труда, войны, военной службы, случая и т.д.;

• Слепые и глухонемые;

• Члены семей, потерявшие кормильца из числа рабочих и служащих;

• Лица с ограниченной трудоспособностью.

Рисунок 4 - Группы населения, которым государство обязалось помогать

Льготы существовали в СССР как часть распределительного механизма, который, при уравнительном подходе к оплате труда, обеспечивал, тем не менее, неравенство в доступе к материальным благам. При этом истинный объем ресурсов, перераспределяемых через систему льгот и привилегий, тщательно скрывался. Это и неудивительно, так как при небольших различиях в заработной плате уровень жизни тех, кто имел доступ к бесплатным санаториям, автомобилям, хорошим квартирам, специальным пайкам и др. был в несколько раз выше, чем у тех, чьи доходы в основном составляла зарплата.

После Великой Отечественной Войны начала складываться система льгот для военных и участников войны. Основной принцип действия этой системы всегда был один и тот же: дать как можно больше тем, кто достоин (а не тем, кто нуждается). Как только у государства увеличивались возможности, расширялась и система льгот, как по охвату населения, так и по размеру выплат, но сам принцип оставался неизменным. Только начиная с 1975, когда было введено пособие для детей из бедных семей, в категорию льготников стали включаться и бедные семьи.

В общем, советская система социальной поддержки населения была призвана выполнять три основные задачи (рисунок 5).

• Поддерживать людей, имеющих особые заслуги перед государством;

• Осуществлять выплаты, которые в некотором приближении можно назвать страховыми (пенсии, пособия по временной нетрудоспособности, льготы за работу в тяжелых природных и производственных условиях и пр.);

• Осуществлять функции социального обслуживания нетрудоспособных категорий населения, не имеющих адекватной поддержки со стороны семьи. К этому также относится и выплата некоторых видов пособий.

Рисунок 5 - Задачи социальной поддержки

Главной всегда была первая из выделенных задач. Так как поддержка людей, имеющих особые заслуги перед государством выполняла функцию обеспечения неравенства в рамках общества, декларирующего всеобщее равенство в доступе к материальным благам, механизмы ее реализации, в основном, имели скрытый (теневой) характер и концентрировались в сфере распределения жилья, обеспечения доступа к качественным услугам (медицинским, санаторно-курортным, транспортным и пр.). В результате финансирование данного направления социальной поддержки было непрозрачным и обеспечивало поддержку наиболее обеспеченной части общества. Круг людей, достойных тех или иных привилегий, мог и даже должен был быть довольно широким, но все же ограниченным. Иными словами, ценовая льгота присоединялась к другим привилегиям, но ее лишались те, кто жил вне системы этих привилегий и, возможно, больше всего в ней нуждался.

Решение второй задачи - осуществление выплат страхового характера - действительно было приближено к страховым принципам настолько, насколько это было возможно в плановой системе (размер выплат зависел от трудового вклада)⁶.

Третья из названных задач имела самый низкий приоритет и финансировалась по остаточному принципу. В результате малообеспеченные слои населения имели ограниченный доступ к ресурсам, перераспределяемым через систему льгот и привилегий. В советской распределительной системе такой подход к выбору приоритетов в значительной степени был оправдан: социальные привилегии обеспечивали материальное неравенство, а всеобщая занятость и высокий уровень минимальной оплаты труда защищали от бедности. Только в ситуации высокой иждивенческой нагрузки (в основном детской иждивенческой нагрузки) семья имела высокий риск бедности. Важно то, что такая система приоритетов неприемлема при становлении рыночных отношений, когда нет политики сдерживания дифференциации в распределении доходов. Сохранение советской системы льгот (особенно скрытой ее части) не способствует перераспределению ресурсов в пользу наименее обеспеченной, социально незащищенной части общества.

2 АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЧАСТЬ

2.1 Анализ льготной системы до проведения реформы по «монетизации» льгот

Описывая систему социальных льгот до момента монетизации, в первую очередь, нужно ответить на два вопроса: 1) кто имеет право на льготы?; 2) каковы эти льготы?

Особенностью существующего в России мониторинга программ неденежных социальных льгот является то, что он основан на ведомственной статистике организаций и учреждений, оказывающих услуги в рамках системы социальных льгот для населения.

Несмотря на масштабность данной социальной программы, длительное время отсутствовала система персонального учета льготников. В первую очередь это относится к льготам на проезд в городском и пригородном транспорте. В ходе подготовки процесса монетизации реестр льготников начал формироваться в экстренном порядке, и до настоящего времени не все конфликты урегулированы.

У автора в распоряжении оказалась база данных Национального обследования благосостояния и участия населения в социальных программах (НОБУС), содержащая информацию о 40 тысячах домохозяйств и их включенности в систему льгот по состоянию на II квартал 2003 года. Данный источник информации позволяет моделировать большинство параметров, характеризующих значимость льгот для российских семей. В первую можно ответить на вопрос: сколько людей и домохозяйств имеют право на льготы, а сколько получают их? В данном случае необходимо вести наблюдение за категориями льготников, которые объединяют не менее 0,1% населения, при этом более мелкие группы объединены в тип «прочие льготные категории».

Необходимо начать с оценки распространенности права и фактов получения льгот на индивидуальном уровне. Основные результаты, полученные на основе данных НОБУС, приведены в таблице 1.

Таблица 1 - Средние значения концентрации категорий льготополучателей, льгот и видов льгот по данным обследования НОБУС, %

	Концентрация категорий льготополучателей		Концентрация льгот		Концентрация видов льгот
	Все домохозяйства	Домохозяйства-получатели	Все домохозяйства	Домохозяйства-получатели	Все домохозяйства	Домохозяйства-получатели
Всего	0,69	1,36	1,97	4	1,54	3,1
В том числе среди бедных и небедных:
Бедные	0,51	1,32	1,24	3,4	1,01	2,8
Небедные	0,73	1,37	2,13	4,1	1,66	3,2

Итак, о своем праве на льготы заявило 27,2% населения, при этом 6% (8,6 млн. человек) одновременно принадлежат к нескольким категориям, что существенно усложняет процессы бюджетирования и администрирования данной системы.

Городские жители имеют больший доступ к системе льгот, чем сельские жители, но эти различия не особенно значительны: в крупных городах право на льготы имеют 29,4% населения, а в сельской местности 25,1%. Самой распространенной является такая группа льготополучателей, как «ветеран труда», к которой относится 15% всего населения или 34% населения в возрасте 40 лет и старше⁷.

Широко представлены среди льготников инвалиды и категории граждан, имеющих определенные заслуги перед государством. Важно подчеркнуть, что ряд льготных ресурсов принял характер дефицитного товара, кроме того, нередкими оказались случаи, когда право на льготу есть, но нет возможности в конкретном населенном пункте получить данную услугу. В результате практически треть ветеранов труда не пользовались в полном объеме льготами, которые им полагались в соответствии с законодательством, а в крупных городах таковых оказалось 40% от общей численности проживающих в данных населенных пунктах ветеранов труда.

Существенно ограничены в доступе к льготам такие категории населения, как инвалиды I и II групп, граждане, подвергшиеся воздействию радиации, и те, кто имеет профессиональные льготы. Анализ доступности льгот в поселенческом разрезе указывает на неоднозначность данного процесса в городской и сельской местности.

Характеристики

Список файлов курсовой работы