143502 (685418), страница 9

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 9)

Наиболее оптимальными критериями предоставления адресной социальной помощи являются:

размер совокупного семейного или среднедушевого дохода — он должен быть ниже суммы установленных на региональном уровне прожиточных минимумов всех членов семьи по социально-демографическим группам или по соответствующей величине регионального прожиточного минимума (ниже уровня минимальной заработной платы, минимальной пенсии и др.). Следует, однако, заметить, что использование среднедушевого дохода в качестве единственного критерия, без учета потенциальных возможностей клиентов иметь дополнительный доход (например, за счет вторичной занятости, сдачи в аренду квартиры, машины, гаража и т.д.), может стимулировать иждивенчество и не способствует развитию инициативы и социальной активности нуждающихся;

отсутствие средств к существованию;

одиночество и неспособность к самообслуживанию;

материальный ущерб или физические повреждения (вследствие стихийных бедствий, катастроф, в результате исполнения служебных обязанностей и др.).

На основании таких критериев по территориальному принципу создается банк данных о нуждающихся в адресной помощи и оказывается помощь. Критерии базируются на социальных нормативах, представляющих собой научно обоснованные показатели уровня потребления важнейших благ и услуг, размера денежных доходов и других данных, характеризующих условия жизнедеятельности человека.

Адресная помощь должна предоставляться прежде всего следующим группам населения:

инвалидам 1-й и 2-й групп;

одиноким пенсионерам и одиноким супружеским парам, неспособным к самообеспечению;

престарелым гражданам в возрасте 80 лет и старше;

детям-сиротам, выпускникам детских домов, школ-интернатов;

семьям, воспитывающим детей дошкольного возраста и детей-инвалидов;

многодетным и неполным семьям;

семьям безработного;

лицам, попавшим в экстремальные ситуации (беженцах бомжам, вынужденным переселенцам, лицам, пострадавшим в результате стихийных бедствий, и т.д.);

лицам, которые не могут получить трудовой доход в достаточном размере по объективным причинам (уход за нетрудоспособным членом семьи, инвалидность и др.);

лицам, которые не имеют родственников, обязанных по закону содержать граждан, неспособных к самообслуживанию, и др.⁰

Круг лиц, нуждающихся в социальной помощи, может быть расширен по усмотрению местных органов власти с учетом демографических, социально-экономических, природно-климатических и других особенностей региона.

Материальное положение названных категорий нуждающихся тоже необходимо проверять, используя социальные критерии.

Адресность социальной защиты позволяет полнее использовать ресурсы социума для оказания помощи человеку, учитывая, что именно в социуме проявляется вся совокупность условий и факторов, окружающих человека, составляющих поле его жизнедеятельности и влияющих на его социальное самочувствие, образ жизни.

Теоретические основы адресности состоят в следующем. Общая логика реструктуризации социальных обязательств государства предполагает переход к адресному принципу предоставления социальной помощи (прежде всего, денежных пособий). Отечественный термин "адресность", происхождение которого в Российской Федерации нам неизвестно (предположительно, он был введен в оборот специалистами бывшего Министерства социальной защиты в 1994 г.), должен был бы оказаться ближе к "таргетированию" помощи (то есть предоставлению ее строго целевым группам), но на самом деле используется в значении "проверки доходов" или "проверки нуждаемости". Таким образом, адресность означает в нашем контексте только одно - предоставление пособий исключительно тем гражданам, которые смогли подтвердить, что их доходы не превысили какой-то черты (называемого также пороговым значением). Сама черта нуждаемости в тех экспериментальных схемах, которые до сих пор реализовывались в России, определялась по-разному. Наиболее тесно это пороговое значение связано с возможностями бюджетов, прежде всего региональных и местных, поэтому порог неизменно оказывался ниже прожиточного минимума для соответствующего региона (около 50% минимума).⁰

Вместе с тем распределение пособий до сих пор строилось почти исключительно на категорийном принципе, то есть на характеристиках граждан. Именно принадлежность к той или иной категории населения позволял гражданам получать социальные пособия (одинокие матери, одиноко проживающие пенсионеры и т.п.). Полная инвентаризация всех категорий - исключительно объемная задача, однако по одной из наиболее распространенных оценок в 1998 г. на пособия могли претендовать 100 млн. жителей России, отнесенные к одной из 256 "категорий".⁰

Этот подход по ряду параметров оказался малоэффективным, поэтому акцент в решении проблемы социальной помощи и был перенесен на обеспечение адресности. Неэффективность существующей системы определяется, в частности, следующими обстоятельствами:

доля лиц, получающих социальную помощь, среди тех, кто не относится к числу бедных по критерию текущих доходов, даже выше, чем доля получателей среди бедных. Размеры выплачиваемых пособий среди бедных и "небедных" практически не различаются между собой;

доля социальных пособий относительно общего объема расходов бедных семей ничтожна и не превышает 2%;

почти 90% всех бедных семей не получают никакой социальной помощи.

В категорийных схемах внимание акцентируется на причинах бедности - предполагается, что большинство людей может себя обеспечить за счет работы или же получить страховое пособие (пенсию) в случае потери работы, болезни и по старости. Пособие по нуждаемости должно предоставляться тем немногочисленным людям, которые не входят в эти группы, и могут быть подразделены на инвалидов, слепых и т.п. В основе такого подхода лежит различие, которое делается между "бедными, заслуживающими поддержки" (например, вдовы с маленькими детьми) и теми, кто ее не заслуживает. Этот подход лежал, например, в основе "нового курса" в США в 1930-х гг. и закона о помощи бедным (Poor Law) в Великобритании. В классическом отчете Бевериджа 1942 года были определены 8 уважительных причин бедности.

Некатегорийные схемы рассматривают все многообразные группы возможных получателей пособий (включая тех, кто способен обеспечить себя, очень бедных и всех, кто оказывается между этими "крайними состояниями" - таких большинство). Эти схемы концентрируются на результате, а не на причине бедности; классификация же может быть составлена только в терминах остроты нуждаемости. Общепризнано, что основной недостаток этих схем - потребность в проверке доходов. Все известные методы в той или иной мере оказываются несправедливыми и приводят к весьма значительным ошибкам включения - предоставлении пособий лицам, не являющимся бедными, и ошибкам исключения - отказе бедным в предоставлении пособия.⁰

Проверка нуждаемости - чрезвычайно дорогостоящая административная процедура, которая едва ли может оказаться эффективной. Опыт развивающихся стран показывает, что применение сколько-нибудь сложных (но более надежных) методов упирается, прежде всего, в ограничения - отсутствие вычислительной техники, офисного оборудования и надежной связи. Полномасштабное применение более сложных технологий вряд ли станет оправданным, так как объемы средств, которые даже потенциально могут быть распределены через систему социальной помощи, в лучшем случае сопоставимы с затратами на "запуск" самой административной процедуры.

Адресность чревата еще и тем, что резко снижает популярность мероприятий по борьбе с бедностью. Например, переход от универсальных продовольственных пособий в Шри-Ланке к продовольственным талонам для бедных в конце 1970-х гг. привел в последующие годы к значительному снижению общего объема финансирования. В результате бедные получили больший кусок от меньшего "пирога", так что их положение только ухудшилось.

Наконец, необходимо реалистично оценивать возможности преодоления ошибок включения и исключения заявителей при адресном назначении пособий. Легко убедиться в том, что совершенная в смысле "адресности" схема окажется настолько дорогостоящей, что дополнительные издержки на контроль нуждаемости многократно превысят экономический эффект от исключения ошибок. Кроме того, само по себе "включение" или "исключение" в значительной мере зависит от принятого определения бедности (например, таких индикаторов, как острота, глубина или черта бедности). Ошибка может возникать в результате некорректного использования определения, и в этом случае она не будет связана с использованием неэффективной процедуры отбора реципиентов.⁰

Сложности, связанные с измерением доходов, и отрицательные стимулы, обусловленные проверкой нуждаемости, можно в какой-то мере преодолеть при переходе к "индикативному таргетированию". При таком подходе выбирается индикатор, хорошо коррелирующий с бедностью (например, проживание в определенной местности). Категорийный подход также можно рассматривать в качестве варианта "индикативного таргетирования" в том случае, если лица, отнесенные к категории получателей какого-либо пособия или льготы с высокой вероятностью относятся к числу бедных или нуждающихся. Впрочем, на вопросе об адресности существующих льгот и пособий мы остановимся ниже, а здесь лишь отметим, что, к сожалению, судя по имеющимся данным, сколько-нибудь высокой корреляции между получением пособий и низким уровнем дохода ("бедностью") домохозяйства не существует.

Географические индикаторы имеют несомненные преимущества - из-за огромных межрегиональных различий в уровне жизни (разрыв в средних доходах между самым "богатым" и самым "бедным" регионом в России в последние годы составляет 12 - 15 раз, огромная дифференциация среднедушевых доходов существует и внутри отдельных субъектов Российской Федерации). Достаточно легко выявить и наиболее депрессивные районы. Опыт развивающихся стран показывает, что место проживания может считаться достаточно эффективным индикатором, особенно в случае, если географически зоны бедности определены достаточно четко. Например, распределение средств из национального бюджета Индии отчасти определяется межрегиональными различиями в уровне бедности; региональное таргетирование активно используется в Китае и Индонезии.⁰

С другой стороны, к недостаткам географического таргетирования можно отнести возможную "утечку" средств к "небедным", которые проживают в бедных регионах и потерю средств, которые должны были бы поступить к бедным, живущим в богатых регионах. Кроме того, географическое таргетирование не может устранить внутрирегиональное неравенство в распределении доходов, уровень которого весьма высок и в ряде "бедных" регионов (в России низкий уровень внутрирегионального неравенства в распределении доходов характерен только для национальных республик Северного Кавказа). Наконец, приходится учитывать и большую политическую силу богатых регионов при распределении федеральных трансфертов.

Альтернативой индикативному (прежде всего, географическому) таргетированию может стать самотаргетирование, при котором программа организована таким образом, что стимулы к участию в ней могут появиться только у бедных семей. По формальным признакам такая организация программ близка к "заявительному" принципу социальной помощи (в формулировках российской системы социальной защиты).

Следующий вопрос связан с определением объема доходов населения и отдельных семей (домашних хозяйств). Одна из сложностей при отборе целевой группы населения, имеющей право на социальную помощь, заключается в том, что показатель денежного дохода, регистрируемый статистикой, по ряду причин не может быть использован для отбора малоимущих, действительно нуждающихся в помощи.

Вообще говоря, статистические данные о доходах населения могут быть получены из двух источников - макроэкономических (национальных счетов) и бюджетных обследований домохозяйств (БОД). При макроэкономическом способе в доходы включаются все денежные средства, полученные населением, в том числе в натуральной форме - заработная плата, льготы (денежная оценка), социальные трансферты, предпринимательский доход, дивиденды, денежные переводы, доход от сдачи имущества в аренду, гонорары и др. Далее к этой сумме прибавляется оценка внутрихозяйственного потребления произведенной домашним хозяйством продукции.⁰

Примерно по этой же схеме строится оценка и в БОД (исходная информация собирается при анкетировании домашних хозяйств). Вместе с тем в рамках БОД оцениваются не только доходы, но и расходы семей - считается, что последние служат более надежным статистическим показателем (респонденты занижают свой доход, но более расслабленно относятся к вопросам о расходах). Во всех странах СНГ, охваченных обследованием Всемирного Банка в 1993 - 1995 гг., средние расходы оказались на 20 и более процентов выше, чем средние доходы, сообщенные домохозяйствами (так, в России они были выше на 23%).

Проблема достоверности данных о доходах не исчерпывается существованием разрыва между средними доходами и средними расходами в расчете на домохозяйство. Иначе говоря, мало того, что данные смещены, они еще и смещены бессистемно.

Характеристики

Список файлов ВКР