ref12090 (683829), страница 9
Текст из файла (страница 9)
Муниципальная собственность является разновидностью публичной собственности, отличаясь от частной собственности тем, что если первая служит общему благу, то вторая удовлетворяет интересы одного лица (группы лиц), хотя в условиях социального государства частная собственность не может игнорировать общественные интересы и должна приспосабливаться к их обслуживанию. Заслуживают внимания соображения Е.И. Колюшина относительно различий государственной и муниципальной собственности как двух видов публичной собственности. Он сводит их к следующему:
а) по субъектам: субъектом права государственной собственности является народ Российской Федерации либо народ субъекта Федерации и органы государственной власти. Правда, ГК РФ не признает за народом правосубъ-ектности в отношениях государственной собственности, хотя это противоречит статусу народа по Конституции РФ.
Субъектами права муниципальной собственности являются население муниципальных образований и органы местного самоуправления, которые не относятся к органам государственной власти;
б) по объектам: объектом права государственной собственности может быть любое имущество, объектом права муниципальной собственности - любое имущество, кроме имущества, которое может находиться только в государственной собственности;
в) по основаниям приобретения и прекращения права собственности: некоторые основания приобретения права государственной собственности (например, национализация, международный договор, уступка территории) не могут быть основаниями приобретения и прекращения права муниципальной собственности;
г) по содержанию: едва ли можно провести различия в содержании права владения и права пользования соответственно государственной и муниципальной собственностью. Что касается права распоряжения, то в отношении части имущества, находящегося в муниципальной собственности, названное право собственника ограничено органами государственной власти. Например, это касается государственных дотаций. Они - часть местного бюджета, входят в муниципальную казну и, следовательно, в муниципальную собственность, но право распоряжения ими ограничено государственными органами1.
Логичны соображения Е.И. Колюшина о том, что особенности права муниципальной собственности предопределяют необходимость выхода из традиционных для советского и современного российского права рамок юридического лица как организации либо коммерческой, либо некоммерческой. По характеру многих объектов муниципальной собственности муниципалитеты не могут рассматриваться как коммерческие организации. В противном случае им пришлось бы извлечение прибыли превращать в основную цель своей деятельности, что, в свою очередь, сделало бы недоступным для части населения их продукцию и услуги. Кроме того, неразрешимой была бы в этом случае проблема распределения прибыли между участниками, каковыми должны считаться все жители данного муниципального образования. Отнесение муниципальных образований к числу некоммерческих могло бы быть предпочтительнее, если бы не большие ограничения для предпринимательской деятельности, которые законодатель справедливо ввел для этих организаций.
В итоге право муниципальной собственности, равно как и право государственной собственности, не может быть реализовано в рамках традиционных юридических лиц (коммерческих и некоммерческих организаций). Поэтому-то и необходима фигура юридического лица публичного права, в том числе местного самоуправления как юридического лица публичного права, что позволит учесть особенности природы муниципальной собственности1.
Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Значение этих положений трудно переоценить. Бюджет составляет главный нерв всей деятельности органов местного самоуправления. Согласно Федеральному закону от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъекта Российской Федерации. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования2.
В соответствии с Законом Самарской области от 10 мая 1995г. N 2-ГД "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса" бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность областного бюджета и бюджетов административно-территориальных образований области. В соответствии с Конституцией и Законами Российской Федерации в бюджетную систему Самарской области как самостоятельные части включаются: районные бюджеты районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов1.
В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливается, что в доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления (ст. 36)2.
В Федеральном законе сказано, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Доходная часть минимальных местных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта Федерации доходных источников. В случаях, если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации, при этом свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются. Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации (ст. 37).1
Очень четкие, содержательные нормы. Правила, выполнение которых сделало бы местное самоуправление тем, чем оно должно быть. Однако, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, государственные социальные стандарты, которые сразу бы поставили местные бюджеты на прочную основу, до сих пор не разработаны и не введены. Правда, в некоторых субъектах Федерации эти нормативы и стандарты установлены. Но в пределах возможностей этих субъектов Федерации, которые весьма далеки от объективных потребностей населения муниципальных образований. Есть некое подобие специальных нормативов и норм, утвержденное Правительством РФ, весьма ограниченное по составу нормированных показателей, причем далеко не первостепенных для местного самоуправления. В результате финансы местного самоуправления, в основе которых лежат местные бюджеты, находятся в бедственном положении. К тому же непрерывно ухудшающемся. Так, задолженность местных бюджетов на конец года в 1994 году составляла 12,4%, в 1995 г. - 16,8%, в 1996 г. -32,1%, в 1997 г. - 48,4%.2
Дефицит местных бюджетов в 1994-1995 годах в среднем по муниципальным образованиям достиг 35%. Заемные средства или кредиты, используемые органами местного самоуправления на покрытие расходов текущего содержания, к концу 1997 года составили в среднем 3% от доходной части бюджетов.1
Это, с одной стороны, свидетельствует о нереальности принятых бюджетов - либо с явным утвержденным дефицитом, не обеспеченным доходными источниками, либо со скрытым дефицитом, сложившимся ввиду занижения (путем урезания) реальной расходной части бюджета.
Следствие этого положения - постоянные задержки в выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, систематическое недофинансирование учреждений здравоохранения, образования, культуры, предприятий жилищ-но-коммунального хозяйства, транспорта и так далее.
В шести российских городах задолженность местных бюджетов превысила 100% доходной части, а в одном городе составила 215%. На основании только этих фактов можно говорить о том, что основная часть муниципальных образований не в состоянии обеспечить финансирование даже минимальных расходов реально существующей социальной сферы, систем жизнеобеспечения городов, около 30% которых являются фактически банкротами.2
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ1. Устанавливает, по прежнему разделяет расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы и расходы развития, именуя их соответственно текущими и капитальными расходами. Но, как отмечет Васильев, бюджет развития с 1992 года по 1998 год как бы перестал существовать вообще - доля капитальных вложений снизилась в среднем с 7% доходной части бюджетов в 1992 году до 2% в 1997 году.3 Следует вывод, что фактически муниципальные образования сейчас не имеют возможности не только управлять ситуацией, а даже удерживать эту ситуацию продолжительное время, потому что тенденция ее развития - негативная.
Если говорить о том, что произошло с доходной базой и за счет чего сложился такой низкий уровень бюджетной обеспеченности, то дело в том, что в общем объеме доходов бюджета удельный вес трех его основных регулирующих источников (налог на прибыль, подоходный налог и налог на добавленную стоимость) значительно снизился и составил в 1997 году 55 процентов (против 70 в 1992 году).
Доходы от налога на прибыль с 37 процентов удельного веса (в 1992 году) упали до 19. И понятно почему - спад промышленного производства, вследствие которого налог на прибыль вообще перестал быть сколь-нибудь стабильным источником доходов муниципальных образований.1
Подоходный налог, наоборот, вырос с 22 до 25 процентов. Налог на добавленную стоимость с 11 до 12 процентов. То есть уровень примерно сохранился. Акцизы практически не изменились. Налог на имущество изменился. Его удельный вес вырос с 2,5 до 11 процентов. Налог на ресурсы - остался прежним. А вот местные налоги за это время существенно выросли. Их доля с 0,4 процента увеличилась до 12 процентов в 1997 году. Объем дотаций в среднем из бюджетов вышестоящих уровней сократился с 8 процентов до 5,3. Но самая главная причина изменений не в этом. Она находится в области межбюджетных отношений и в области распределения доходов между различными уровнями бюджета. По состоянию на 1996 год пропорции распределения расходов и доходов в бюджетной системе Российской Федерации выглядят таким образом. Если федеральный бюджет по расходам берет на себя 47,6 процента, то по доходам из общего федерального бюджета имеет 52 процента. Таким образом, превышение здесь доходов над расходами составляет порядка 5 процентов. Консолидированный бюджет субъектов Федерации: расходы - 52,5%, доходы - 47,9. То есть разница на этом уровне бюджета тоже составляет около 5 процентов, но в противоположную сторону. Консолидированный бюджет состоит из бюджета субъекта Федерации (регионального бюджета) и бюджетов муниципальных образований. Региональный бюджет: расходы - 20 процентов, доходы - 23 процента. То есть у субъекта Федерации бюджет в порядке - у него превышение доходов над расходами. Местные бюджеты: расходы - 32 процента, доходы - 24 процента. Вот главный показатель того, что происходит2.
Таким образом, бюджетная ситуация любого муниципального образования - вещь совершенно искусственная, не зависящая ни от каких объективных причин.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
