29677 (657493), страница 3
Текст из файла (страница 3)
Полномочия субъектов РФ в сфере совместного ведения фактически поделены на собственные и делегированные. При этом часть полномочий и ответственность за их осуществление переданы субъектам, а финансы, напротив, сконцентрированы на федеральном уровне. Многочисленные изменения и дополнения, внесенные в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. 0, не решили задачу обеспечения регионов достаточными ресурсами для осуществления возложенных на них полномочий.
Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" от 31 декабря 2005 г. 0 были учреждены так называемые добровольные полномочия субъектов Федерации. Они не являются делегированными в полном смысле этого слова, поскольку такая передача полномочий не предполагает каких-либо обязательств субъектов Федерации и не обеспечивается необходимыми ресурсами. Таким образом, гражданам не гарантируется получение определенных социальных благ, поскольку осуществление соответствующих полномочий целиком и полностью зависит от усмотрения субъектов Федерации и от наличия у них финансовых ресурсов.
Существует также особая форма так называемых добровольно-принудительных полномочий, санкционированная Конституционным Судом0. Специфика этих полномочий заключается в том, что в случае издания органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления нормативных актов, касающихся оплаты труда и социальных выплат, их размер и условия осуществления не могут быть ниже предоставлявшихся на 31 декабря 2004 г. соответствующим категориям граждан (элемент принудительности). Вместе с тем, органы власти и местного самоуправления правомочны повышать их по своему усмотрению (элемент добровольности). Конституционный Суд признал, что финансирование добровольно-принудительных полномочий должно осуществляться преимущественно субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, а это может снижать реальные гарантии граждан из-за недостатка у них средств.
В результате этих преобразований сфера полномочий Российской Федерации и полномочий, делегированных субъектам Федерации (ст.71 - 72 Конституции), оказалась столь обширна, что для реализации этих полномочий потребовалось создание значительного числа территориальных органов исполнительной власти федерального подчинения. Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" от 29 декабря 2006 г. 0предоставил федеральным органам исполнительной власти право определять структуру органов исполнительной власти субъектов РФ и назначать их руководителей в случае передачи им полномочий Федерации по предметам федерального и совместного ведения, а также предусмотрел реорганизацию территориальных структур федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Вследствие этого в некоторых регионах на четырех федеральных государственных служащих приходится всего один государственный служащий субъекта Федерации. Таким образом, наметился определенный управленческий перекос.
Несмотря на масштабность проделанной работы, законодателю не удалось создать сбалансированную схему взаимоотношений Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. В действующей схеме разграничения компетенций сохраняются значительные диспропорции, а социально-экономическое положение регионов в большинстве случаев не соответствует их потенциальным возможностям. Основной прирост ВВП и производства обеспечивают около 10 субъектов Федерации, в том числе крупные финансовые центры (Москва, Санкт-Петербург) и регионы, обладающие обширными запасами природных ресурсов (Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа). Для многих других субъектов Федерации характерны слабая финансово-экономическая база, отсутствие необходимого опыта хозяйствования в условиях рынка. Экономика ряда регионов обременена результатами десятилетий неэффективного управления и в значительной степени криминализирована. Большинство субъектов Федерации практически полностью зависят от трансфертов из федерального бюджета.
Выше говорилось о диспропорции в развитии субъектов РФ. Законодательная схема, установившая в 1999 г. принципы и порядок разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями публичной власти, а также порядок их ресурсного обеспечения, со всеми последующими изменениями оказалась несовершенной. На субъекты Федерации и муниципальные образования, не располагающие достаточными ресурсами для нормального осуществления полномочий в социальной сфере, возлагается ответственность за их реализацию. Расходные обязательства не соответствуют доходным полномочиям, и по сути сохраняются нефинансируемые мандаты (поручения). Доходы регионов изымаются в федеральный бюджет, чтобы потом возвратиться к ним в качестве трансфертов, а, как известно, устойчиво высокая доля субвенций в региональном бюджете ведет к иждивенчеству.
В разряд упомянутых выше добровольных полномочий попали многие обязательные по своей сути полномочия социального порядка. Таким образом, регионы и муниципалитеты частично освобождены от социальных обязательств перед населением, но эти обязательства являются сегодня факультативными и для федерального центра. Это способствует нарушению социального баланса в отношениях государства и общества, поскольку государство снимает с себя ответственность за реализацию многих социальных полномочий. Правда, добровольно-принудительные полномочия не позволяют резко снизить уровень социальной поддержки граждан, но они не способствуют и социальному развитию.
Несовершенство нормативно-правовой регламентации существующей схемы разграничения компетенции проявляется и в чрезмерном видовом разнообразии полномочий. Наряду с конституционно признанными полномочиями в сфере ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, ведения субъектов Федерации или муниципалитетов выделяются также собственные, делегированные, добровольные, добровольно-принудительные, административные и опережающие полномочия субъектов РФ, добровольные полномочия муниципалитетов и др.
Федеральные законодательные акты, принятые в связи с совершенствованием разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами, зачастую грешат недостаточной четкостью формулировок, что не позволяет однозначно установить природу полномочий (регулятивная, исполнительная, контрольная, финансовая) и определить уровень власти, ответственный за их осуществление. Для них характерна также размытость границ финансовой ответственности центра, регионов и муниципалитетов, отсутствие четкой финансовой ранжированности большинства полномочий. В отраслевых федеральных законах лишь незначительное число полномочий четко отнесено к собственным (финансируемым за счет средств бюджета субъекта Федерации) либо к делегированным полномочиям субъектов Федерации (финансируемым за счет субвенций из федерального бюджета).
Разрешение существующих проблем многие видят в наделении субъектов Федерации дополнительными полномочиями, однако такая постановка вопроса вряд ли актуальна. В перечень полномочий субъектов РФ сегодня входят 68 собственных, более 900 условно-делегированных, а также значительное число добровольных и добровольно-принудительных полномочий. При наличии желания и соответствующих ресурсов субъекты Федерации могут в настоящее время осуществлять любые полномочия в социальной сфере, однако регионы больше полагаются на федеральные трансферты, а не на собственные силы.
Перераспределение полномочий между Федерацией и ее субъектами должно осуществляться, на наш взгляд, по ряду направлений. Прежде всего регионы должны быть обеспечены ресурсами, необходимыми и достаточными для осуществления возложенных на них обязательств перед населением, в соответствии с нормативами, предусмотренными Социальным кодексом, который целесообразно разработать и принять в форме Федерального закона "О минимальных социальных стандартах в Российской Федерации".
Назрела необходимость пересмотра способов законодательной регламентации сферы распределения полномочий. Наделение субъектов Федерации соответствующими полномочиями в основном должно носить императивный характер. Все законодательные акты, в той или иной мере затрагивающие полномочия субъектов Федерации и муниципалитетов, должны составляться по единой схеме. В отраслевых законах каждое полномочие должно быть идентифицировано либо как собственное полномочие субъекта Федерации с указанием на соответствующий подпункт п.2 ст.26 - 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", либо как делегированное полномочие со ссылкой на федеральный бюджет как на источник финансирования. Требуется более четко уточнить природу других существующих разновидностей полномочий субъектов Федерации. В частности, у регионов могут сохраняться добровольные полномочия, однако они должны осуществляться за рамками сферы действия установленных социальных стандартов.
Зарубежная практика также свидетельствует о наличии многочисленных противоречий в сфере разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами. К числу основных проблем российские и зарубежные исследователи0 относят: наличие так называемого нефинансируемого мандата федерального центра, а также мандата Евросоюза в европейских федерациях; повышение социального бремени субъектов федерации, осуществляющих в среднем от 50 до 100 государственных функций без должного финансового обеспечения со стороны федерации; ущемление прав местного самоуправления, вынуждаемого органами власти субъектов федерации сокращать социальные расходы; "битва за налоги и субсидии" на всех уровнях власти в связи с недостаточностью собственной налоговой базы регионов (даже относительно благополучные субъекты федерации обеспечивают свои потребности только на 50%); манипулирование федеральных органов власти при предоставлении грантов (субсидий), являющихся основным методом выравнивания доходов субъектов федерации0; межбюджетный "перекос" в сторону перераспределения средств субъектов федерации, стимулирующий лоббирование на федеральном уровне0.
В результате прослеживается тенденция расширения федеральной компетенции (при определенных условиях федеральный законодатель имеет на это право), а децентрализация проявляется лишь в рамках осуществления полномочий, переданных субъектам федерации. В ряде федераций (Австрия, Германия, Швейцария) реализация полномочий по предметам федерального ведения возлагается на органы исполнительной власти регионов0. Для координации в качестве постоянных органов создаются конференции руководителей органов исполнительной власти различного уровня0. Это несколько ослабляет, но не снимает остроту проблем.
Как и в России, в зарубежных федерациях центр и регионы не стремятся возложить на себя дополнительное бремя в социальной сфере, однако в наиболее развитых из них идет борьба за финансовое обеспечение этих полномочий. Концентрация полномочий у федерации может способствовать отставанию регионов в социально-экономической сфере и раздуванию федеральных органов управления, занимающихся неэффективным хозяйствованием в регионах. Для противодействия этому во многих зарубежных федерациях вводится принцип субсидиарности, предписывающий осуществление полномочий на том уровне власти, где возможно обеспечить их максимальную эффективность и прозрачность для граждан; используется стратегия справедливого и разумного выравнивания доходов субъектов федерации; признается неразрывное единство нормативно-правового регулирования и финансового обеспечения конкретных полномочий; осуществляются отказ от "делимости" налогов и замена генеральных субсидий (дотаций) целевыми (субвенциями). Эти меры дают определенные результаты, однако провести их в жизнь в полной мере удается не всегда.
0 Эбзеев Б. С., Айбазов Р. У., Краснорядцев С. Л. Глобализация и государственное единство России. М., 2006. С. 6.
0 Les evolution de la souverainete P., 2006. P. 127, 137.
0 См.: Globalization with a Human Face// Human Development Report. UNO. N.Y., 1999
0 Из этого числа единичные государства не имеют официального названия "федерация" (например, Республика Босния и Герцеговина, которая, согласно Конституции 1995 г., состоит из двух частей - Федерации Боснии и Герцеговины и Республики Сербской). Канада и Швейцария, официально называемые конфедерациями, на деле являются федерациями. Спорно отнесение к числу федераций Объединенной Республики Танзании и особенно Папуа - Новой Гвинеи. Некоторые страны, не входящие в вышеназванное число, имеют определенные черты федерализма (например, ЮАР по Конституции 1996 г.).
0 Число субъектов федерации изменяется в связи с укрупнением (Россия) и разукрупнением (Индия, Нигерия). Во многих федерациях есть публично-правовые образования, не являющиеся субъектами федерации (союзные территории, столичные округа и др.).
0 См.: Российская газета. 2007. 6 марта
0 См.: Российская газета. 2007. 19 сентября
0 См.: Braverman D., Bancs W. C., Rodney A. C. Constitutional Law: Structure and Rights in our Federal System. N.Y., 1996. P. 1.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
