Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 6)

Во-вторых, региональные элиты стремятся дополнить внеинституциональные методы воздействия на региональную бюрократию формально закреплёнными. Это отнюдь не значит, что региональное руководство не может повернуть правовые нормы государственно-служебных отношений в нужную для себя сторону. Например, закреплённый законодательно ин­ститут аттестации используют как инструмент “чистки” органов власти от неугодных. Избирательное правоприменение позволяет региональным элитам решать кадровые вопросы в собственных интересах. Правда, в этом случае региональное законодательство, не выполняя своей основ­ной функции -рационализировать государственно-служебные отноше­ния, всего лишь дополняет по-прежнему доминирующие в регионах клиентелистские связи внутри государственного аппарата.

Но как бы то ни было, можно констатировать, что региональные зако­нодательства развиваются опережающими темпами по сравнению с фе­деральным. Правовая ситуация вовсе не выигрывает от такого положения дел: возникают противоречия с нормами федеральных законов, проис­ходит неоправданная дифференциация правового регулирования.

Противоречивость федерального и регионального государственно-служебного законодательств имеет и свою нормативную предпосылку:

рамочный закон “Об основах государственной службы Российской Фе­дерации” оставляет госслужбу субъектов РФ в их ведении, тогда как ст. 72, п. “к” Конституции РФ относит административное и трудовое законода­тельство к совместному ведению Федерации и её субъектов. Из этого про­тиворечия проистекают два подхода к правовому регулированию государ­ственной службы субъектов РФ.

Сторонники первого ссылаются на конституцию: поскольку регули­рование госслужбы субъектов РФ не отнесено ни к исключительному ве­дению РФ (что сделано по отношению к федеральной госслужбе), ни к их совместному ведению (ст. 72), то, следовательно, оно должно быть отне­сено к исключительному ведению субъектов РФ (такой вывод подкреп­лён ст. 2 федерального закона). Подобный подход воплощён в ряде зако­нов о государственной службе субъектов РФ - Башкирии, Татарстана, Якутии, Иркутской области. Законодательные акты Башкирии, Татарста­на и Якутии представляют собой, по сути, законы о государственной служ­бе суверенных государств (в них нет даже ссылок на Конституцию РФ и федеральные законы).

Однако, как известно, законодательство о государственной службе — это часть административного, а в некоторых вопросах и трудового права. Между тем административное и трудовое законодательство (ст. 72, п. “к” Конституции РФ) относятся к совместному ведению РФ и её субъек­тов, включая не только федеральные законы и подзаконные акты, но и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты субъектов Феде­рации (ст. 76, ч. 2). Возникает, правда, вопрос относительно ст. 2 Феде­рального закона “Об основах государственной службы Российской Феде­рации”, из которой следует, что к ведению субъектов РФ относится сама государственная служба в них. Очевидную коллизию попытались объяс­нить известные исследователи Василий Манохин и Александр Ноздрачёв. Они считают, что речь идёт скорее об организации государственной служ­бы, чем о её законодательном регулировании. Понятно, что организация госслужбы и законодательство о ней — разные вещи. Это, по их мнению, наглядно демонстрирует тот факт, что в Конституции РФ организация органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 77) относится к их ведению, а регулирование общих принципов организации государ­ственной власти в субъектах РФ (ст. 72, п. “н”) — к совместному ведению. Таким образом, из Конституции РФ (ст. 72, п. “к” и ст. 76, ч. 2) следует: го­сударственная служба в субъекте РФ регулируется как федеральными за­конами, так и законами субъекта Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным законам.

На этом основан второй подход. Он закреплён в законах большинст­ва субъектов РФ. Так, в законе “О государственной службе Орловской об­ласти” (ст. 8) прямо записано: “Положения настоящего закона не могут противоречить Конституции РФ, федеральным законам, Уставу (Основ­ному закону) Орловской области. При внесении в федеральные акты из­менений и дополнений до приведения областных актов в соответствие с ними применяются федеральные законы”. Аналогичная норма содержит­ся в законе “О государственной службе Кабардино-Балкарской Республи­ки”, в соответствующем законодательстве значительной части субъ­ектов РФ.

В вопросах разграничения сфер правового регулирования федераль­ное законодательство, отмечает Манохин, выглядит достаточно полным и содержит исчерпывающий перечень предметов регулирования, отно­сящегося к исключительному ведению субъектов Федерации. По его мне­нию, последним предоставлены обширные полномочия по регулирова­нию той части государственной службы, которая находится в их ведении. По подсчётам Манохина, более 20 из 30 статей рамочного закона содер­жат нормы, которые управомочивают регионы по-своему — с учётом мест­ных, национальных и иных особенностей — определять условия госслуж­бы в своих пределах. Речь идёт о комплектовании кадрового корпуса го­сударственных органов, финансировании госслужбы, квалификационных требованиях к должностям, порядке ведения личных дел госслужащих,

определении реестра государственных должностей субъекта РФ, поощ­рении госслужащих, гарантиях для них, их материальном и социально-бытовом обеспечении, управлении государственной службой и т. п. Таким образом, федеральный закон послужил и поныне служит основой и ори­ентиром для регионального правотворчества.

Следует также отметить практику закрепления отдельных норм о го­сударственной службе в уставах субъектов РФ. В некоторых из них гос­службе отведены целые главы, например глава 10 Устава Саратовской об­ласти, глава 35 Устава Тамбовской области, глава 6 Устава Архангельской области. Кроме того, нормы, регулирующие госслужбу, нашли своё отра­жение в уставах Курганской, Липецкой, Свердловской и некоторых дру­гих областей.

Представляют интерес закреплённые в законодательстве субъектов РФ подходы к определению базовой категории “государственная должность”. По мнению ряда исследователей, в некоторых региональных законода­тельствах это сделано более удачно, чем в федеральном законе. Нельзя не упомянуть и о классификации государственных должностей. В право­вых актах большинства субъектов РФ эти должности разделены на три категории: “А” - политические; “Б” - должности госслужбы, но, по сути, патронажные, призванные обеспечивать исполнение полномочий поли­тических руководителей; “В” - классические административные. Кое-где должности категории “А” именуют политическими либо конституцион­ными государственными должностями (Марийская Республика, Татарстан, Якутия), но важнее другое: вместо тройственной классификации на “А”, “Б”, “В” в этих регионах принято разделение на политические и админи­стративные должности, что более соответствует мировой практике.

Система государственных должностей тесно увязана с системой ква­лификационных разрядов. Введённый в оборот на федеральном уровне, этот термин прочно закрепился в большинстве региональных актов, а система квалификационных разрядов воспринята в том виде, в каком она установлена федеральным законом. Но есть и отклонения. Так, законы о госслужбе некоторых областей (Новгородская, Пермская, Читинская) во­обще не дают наименований квалификационных разрядов, относя опре­деление системы и видов разрядов, а также порядок их присвоения к ком­петенции РФ. Отдельные регионы (Мордовия, Брянская и Воронежская области) используют собственную терминологию для обозначения ква­лификационных разрядов. Нередко в их названии указывают принадлеж­ность к субъекту Федерации, что федеральное законодательство считает недопустимым. Такие субъекты РФ, как Башкирия, Марийская Республи­ка, Татарстан, вообще не используют термин “квалификационный разряд”, заменив его на “классный чин”, а в Иркутской области, где существует своё, отличное от федерального деление государственных должностей на группы, предусмотрено параллельное существование и квалификационных разрядов, и классных чинов.

Подобная разноголосица создаёт большие трудности при перемеще­нии госслужащих из одного субъекта в другой, а также при переходе на федеральную госслужбу. В самом деле, какие разряды в таком случае при­сваивать, если нет единой шкалы и общей терминологии? А ведь от ква­лификационного разряда зависит, например, размер надбавки к должно­стному окладу, не говоря уже о том, что разряд должен характеризовать профессиональный уровень и служебное соответствие чиновника.

Разнобой в определении структуры государственных должностей и квалификационных разрядов существенно препятствует реализации ба­зового принципа государственной службы любого федеративного госу­дарства: основные требования, предъявляемые к ней, должны быть оди­наковы на уровне как федерации, так и её субъектов. Единообразная ти­пология государственных должностей и квалификационных разрядов призвана сформировать унифицированную должностную структуру гос­службы РФ и в конечном счёте создать реальные организационно-струк­турные предпосылки государственной целостности России. Пока сохра­няется разношёрстность в построении основных институтов государст­венной службы, говорить о целостности не приходится.

Различие двух подходов к организации и правовому регулированию го­сударственной службы в субъектах РФ, о чём шла речь выше, обнаруживает себя и в такой процедуре, предусмотренной в ряде регионов, как присяга гос­служащих. Например, в тексте присяги Республики Татарстан вообще отсут­ствует упоминание российской конституции и российского государства: это, по существу, присяга на верность суверенному государству

Существенно разнятся региональные нормы денежного содержания гос­служащих. Правда, федеральный закон предусматривает, что данный вопрос целиком находится в ведении субъектов Федерации, однако вряд ли можно признать нормальной ситуацию, когда должностные оклады региональных чиновников соседних областей различаются в разы. Широкие вариации име­ют место и в вопросах пенсионного обеспечения госслужащих.

Различается и региональная практика управления государственной службой. Федеральный закон предусматривает полную свободу для регио­нов в выборе нормативных и организационных форм в этой сфере. По­этому здесь мы наблюдаем особенно многообразную практику, которую можно свести к четырём основным моделям. Орган по вопросам госслуж­бы субъекта Федерации:

• существует при главе исполнительной власти субъекта Федерации, но формируется законодательной и исполнительной ветвями власти на паритетных началах;

• входит в систему исполнительной власти в качестве её элемента;

• представляет собой специальное подразделение аппарата высшего должностного лица;

• имеет самостоятельный статус и формируется на паритетных нача­лах обеими ветвями власти.

Как видим, разброс организационных форм управления государствен­ной службой в российских регионах весьма широк. Но есть одна общая для них черта: система управления государственной службой за­метно тяготеет к исполнительной власти и только в редких слу­чаях (Бурятия, Хакасия, Красноярский край) равноположена всем ветвям власти. Но как раз эти редкие случаи предпочтительнее, потому что такая модель в большей мере обеспечивает рациональность, профессионализм и политическую нейтральность региональной государственной службы.

Суммируя практику законодательного регулирования государствен­ной службы в регионах, можно перечислить её самые типичные отступ­ления от норм федерального законодательства:

• введение собственных классификаций и наименований государствен­ных должностей, что противоречит ст. 1 и 6 федерального закона;

• включение в число государственных служащих лиц, не являющихся таковыми по федеральному закону (руководители субъектов Федера­ции, служащие органов местного самоуправления);

• расширение перечня видов дисциплинарных взысканий, что проти­воречит ст. 14 федерального закона, и перечня правоограничений, что несовместимо со ст. 11 федерального закона;

• закрепление за субъектом Федерации полномочий регулировать соб­ственными законодательными актами вопросы, регламентация кото­рых отнесена к компетенции федеральных законов;

• требование принятия присяги на верность субъекту Федерации при поступлении на государственную службу, что противоречит ст. 6 и 15 Конституции РФ;

• необходимость быть гражданином субъекта Федерации, чтобы посту­пить на государственную службу (противоречит ч. 4 ст. 32 Конститу­ции РФ)8.

Нельзя не согласиться с теми, кто говорит о необходимости провести авторитетную юридическую экспертизу действующих законов субъектов Федерации по вопросам государственной службы на предмет их соответ­ствия Конституции РФ и федеральному законодательству, а также совре­менным потребностям государственного строительства. Разумеется, при­ведение законодательных актов субъектов РФ о государственной службе в соответствие с федеральными законами не будет означать их полной унификации и слепого копирования федеральных норм. Здесь требуется соблюсти тонкий баланс региональной специфики и общефедеральных принципов законодательства.

По мнению ряда специалистов, одним из средств решения пробле­мы могут стать разработка и принятие крупного кодификационного акта о государственной службе. Проект кодекса уже подготовлен в со­ответствии с президентским указом № 278 от 3 апреля 1997 года. Что с собой принесёт кодекс государственной службы? Во-первых, систе­матизацию многочисленных действующих нормативно-правовых ак­тов о госслужбе и создание на этой основе непротиворечивой норма­тивно-правовой базы. Во-вторых, разработку и введение новых норм с учётом первоочередных приоритетов. В-третьих, закладку в кодекс “правовых ниш” для последующего органичного включения в него новых норм. И главное: кодекс призван исчерпывающим образом ре­гулировать госслужбу, служить юридической базой для комплексной реформы государственной службы. Правда, некоторые скептики счи­тают, что имеющийся нормативный материал пока недостаточен для кодификации и следует сначала принять некоторые важнейшие зако­ны по развитию и конкретизации рамочного закона “Об основах го­сударственной службы Российской Федерации”, а уж потом кодифи­цировать государственно-служебное законодательство. В этих дово­дах есть рациональное зерно, которое, однако, не отменяет необхо­димости, пусть и в отдалённой перспективе, систематизировать и кодифицировать государственно-служебный правовой массив.

Глава 3. Особенности государственной службы в субъекте Федерации (на примере Московской области)

3.1. Специфика правового статуса Московской области

В настоящей главе исследования речь пойдет о становлении и развитии государственной службы в субъекте Федерации - Московской области. В этой связи представляется целесообразным и правомерным рассмотреть проблему субъекта Федерации в целом и выделить особенности Московской области как субъекта.

В ст. 5 Конституции РФ определена специфика российского федерализма, которая заключается, в частности, в наличии нескольких видов субъектов Федерации.

Характеристики

Список файлов реферата