diplomqq (655510), страница 5

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 5)

- принцип автоматического замещения отсутствующих - в аппарате управления проблема замещения отсутствующих работников должна рассматриваться как неразрывно связанная с организацией рабочего места.

Исследования и опыт приводят к выводу, что описание рабочего места государственных служащих целесообразнее всего поручать непосредственному начальнику сотрудника, занимающего данное рабочее место.

Описание рабочего места содержит общие данные о рабочем месте, о сотруднике, занимающем рабочее место, а также перечень отдельных видов работ, выполняемых на этом рабочем месте, определение их доли в общей продолжительности рабочего времени. Перечень отдельных видов работ является главной составной частью описания и определяет его ценность.

С расширением и изменением функции и задач государственного управления численность работников аппарата управления, количество государственных служащих возрастают и концентрируются, как правило, на уровне региональных органов, а также органов местного самоуправления. После учреждения федеральной государственной службы акцент на процессы формирования этого института переносится в регионы и в органы местного самоуправления.

Поэтому исключительно важно исследовать, как исходная правовая модель госслужбы федерального центра проецируется на регион, с учетом географических, культурных, национально-этнических, политических, экономических и иных особенностей.

2.2 Правовое регулирование государственной службы на федеральном уровне.

С начала 90-х годов по мере разрушения прежних номенклатурных струк­тур, и в особенности после распада СССР, окрепли голоса сторонников реформы государственного аппарата. Однако в первое время это выли­лось в разрозненные акты, не увязанные в какую бы то ни было систему.

В 1992 году была опубликована концепция реформирования государ­ственной службы, критически встреченная в научных кругах, хотя часть её положений носила здравый характер. В частности, в ней предусматри­валось принять рамочный закон о госслужбе, который послужил бы от­правной точкой для дальнейшего правотворчества в этой области. Но вре­мя шло, а закон не принимали. Все шаги по становлению государствен­ной службы в 1993 - первой половине 1995 годов были в основном орга­низационного характера. При президенте РФ 3 июня 1993-го был учреждён Совет по кадровой политике, в феврале 1994 года - Управле­ние федеральной государственной службы, в июне - Российская акаде­мия государственной службы (на базе бывшей Академии общественных наук при ЦК КПСС). В апреле 1995-го бывшие региональные высшие пар­тийные школы были преобразованы в региональные академии госслуж­бы. Этими преобразованиями была сформирована система профессио­нального обучения государственных чиновников.

Что касается законодательной стороны, то она по-прежнему отстава­ла. Первым крупным правовым актом в сфере государственно-служебных отношений стало утверждённое указом президента РФ от 22 декабря 1993 года Положение о федеральной государственной службе. Согласно Кон­ституции РФ федеральная служба находится в ведении Федерации. По­скольку в ней ничего не сказано о госслужбе в регионах, остаётся пред­положить, что последняя подчинена субъектам РФ.

Из буквы и духа Конституции РФ следует, что основы организации гос­службы в РФ должны быть установлены федеральным законом. Упомяну­тое выше Положение о федеральной государственной службе эту задачу не решало, так как, во-первых, было утверждено указом президента, во-вторых, касалось только федерального уровня, в-третьих, не охватывало многих компонентов организации и функционирования госслужбы. Что­бы удовлетворить всем этим требованиям, был нужен федеральный закон, который приняли летом 1995 года (на четвёртом году экономических и политических реформ!). Он стал первым (и пока единственным) феде­ральным законодательным актом, регламентирующим сферу государст­венно-служебных отношений.

Проблема, однако, в том, что этот базовый закон появился в то время, когда новый политический режим и система административно-государ­ственного управления в общих чертах сложились, были закреплены ин­ституционально и ментально. Поэтому значительная часть рациональных

положений, содержащихся в законе, уже не могли существенно повлиять на российскую политическую и управленческую практику. Тем не менее сам факт правового закрепления этих положений, несомненно, значим.

Так, закон чётко определил понятие “государственная служба”, обозна­чил её структуру. Важно и то, что он закрепил разделение политики и госу­дарственной службы, а соответственно - политических и административ­ных государственных должностей. Тем самым были заложены правовые ос­новы формирования постоянного, профессионального, независимого от политической конъюнктуры государственного аппарата, установлены ква­лификационные требования для замещения государственных должностей, закреплены принципы государственной службы, в частности открытый кон­курс на замещение вакантных должностей. Большое внимание в законе уде­лено определению правового статуса государственного служащего: его прав, обязанностей, социальных гарантий, ограничений, связанных с государст­венной службой. Таким образом, в рамочном законе “Об основах государст­венной службы Российской Федерации” есть немало положений, призван­ных построить современный государственный аппарат на началах рацио­нально-бюрократической модели государственного управления.

Правда, по мнению некоторых авторов, закон содержит в себе и пред­посылки закрепления кастовости, закрытости и неподконтрольности го­сударственной бюрократической корпорации с её особым миром и сис­темой ценностей. К примеру, в законе установлена необычайно развет­влённая и в некотором смысле беспрецедентная для современных госу­дарств система бюрократических чинов в трёх измерениях: категории, группы, разряды. Причём если деление госдолжностей на категории “А”, “Б”, “В” вытекает из воплощённой в законе концепции разделения поли­тики и госслужбы, принятой в практике демократических стран, то обос­нованность иерархического расчленения должностей на пять групп и вве­дения соответственно 15 квалификационных разрядов вызывает большие сомнения. Столь громоздкая система (во многих странах, напротив, на­блюдается тенденция к упрощению госслужбы) скорее всего, отражает бюрократическое тщеславие и осознание российскими чиновниками сво­ей избранности, кастовой обособленности.

Между тем наиболее существенная слабость закона в том, что он уста­навливает лишь самые общие государственно-служебные нормы, которые нуждаются в конкретизации. Однако ни одного федерального закона в развитие базового так и не было принято.

Пробелы в федеральном государственно-служебном законодательст­ве стали причиной того, что значительный массив государственно-слу­жебных отношений в настоящее время регулируется указами президента и постановлениями правительства. Вряд ли вызывает сомнения необхо­димость регулировать отдельные (преимущественно оперативные) вопросы госслужбы указами главы государства и нормативными актами прави­тельства. Но нельзя признать нормальным, когда в их число попадают та­кие аспекты, как денежное содержание, пенсионное обеспечение, дисци­плинарная ответственность государственных чиновников.

В РФ отсутствует единый межведомственный орган по вопросам госу­дарственной службы. Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ фактически бездействует; кроме того, возложенные на него функции и порядок его деятельности предполагают существование ведомства, следящего за состоянием государственной службы в Центре и на местах со всеми вытекающими отсюда последствиями. Отсутствие пол­ноценного федерального ведомства государственной службы, отвеча­ющего за проведение единой политики в этой сфере, негативно сказыва­ется на практической деятельности государства.

Все эти общие недостатки действующего правового регулирования федеральной государственной службы можно и нужно преодолеть. В этой связи предлагают, в частности, провести юридическую экспертизу Феде­рального закона “Об основах государственной службы Российской Феде­рации” и подготовить поправки, изменения и дополнения к нему. Одно­временно рекомендуют принять закон “О федеральной государственной службе РФ”, внесенный депутатом В.Южаковым 19.12.2000 г.

Необходимость подготовки и принятия данного законопроекта обусловлена следующими основными обстоятельствами. Согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации федеральная государственная служба относится к ведению Российской Федерации, что обусловливает право и обязанность Российской Федерации законодательно урегулировать вопросы федеральной государственной службы.
Между тем, Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" является "рамочным" законом, он содержит значительное число отсылочных норм. И если субъекты Российской Федерации в большинстве своем приняли законы о государственной службе, то федеральная государственная служба не имеет соответствующего федерального закона, хотя необходимость его принятия вытекает из п. 2 ст. 4 Федерального закона от 31 июля 1995 г. Кроме того, многие вопросы федеральной государственной службы, как это предусмотрено Федеральным законом от 31 июля 1995 г., должны регулироваться федеральными законами, фактически же они регулируются указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации (денежное содержание, отпуска и т.д.).

Основными задачами данного законопроекта являются:
1) создание законодательной базы федеральной государственной службы, укрепление законности в ее функционировании;
2) повышение эффективности федеральной государственной службы, ее роли в решении экономических, политических и социальных задач российского государства;
3) усиление ответственности федеральных государственных служащих перед государством и обществом;
4) усиление правовой и социальной защищенности федеральных государственных служащих;
5) укрепление организационных и управленческих начал федеральной государственной службы;
6) повышение требований к профессиональному уровню федеральных государственных служащих;
7) оптимизация взаимодействия федеральной государственной службы с институтами гражданского общества, с государственной службой субъектов Российской Федерации и муниципальной службой.
Новыми положениями законопроекта являются:
- определение видов федеральной государственной службы;
- определение понятия федерального органа государственной власти;
- формулирование принципов федеральной государственной службы;
- определение квалификационных характеристик должностей федеральных государственных служащих;
- определение принципов соотношения государственных должностей федеральной государственной службы, государственных должностей государственной службы субъектов Российской Федерации и муниципальных должностей, а также квалификационных разрядов этих служащих;
- формулирование полномочий Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов государственной власти в сфере организации федеральной государственной службы;
- определение полномочий федеральных органов государственной власти, а также их обязанностей в сфере организации федеральной государственной службы;
- содержание трудового договора с федеральным государственным служащим;
- введение особых гарантий для обеспечения служебной независимости федерального государственного служащего;
- конкретизация административного порядка разрешения служебных споров.

Разработчики старались по возможности придерживаться структуры Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Вместе с тем предлагаемое расположение нормативного материала в проекте федерального закона "О федеральной государственной службе" отличается, большей последовательностью, логичностью и простотой. Это в значительной степени облегчит использование и применение этого закона. Авторы сочли необходимым обратить особое внимание на содержание служебных трудовых правоотношений, возникающих между федеральными государственными служащими и федеральным государственным органом, их взаимных правах и обязанностях. Поэтому обязанностям федерального государственного органа отведена особая статья.
Учитывая важное значение обеспечения законности в деятельности государственной службы, авторы особо выделили право федерального государственного служащего на защиту личного достоинства и служебной независимости.

Кроме того, существует острая потребность в нормативных правовых актах, развивающих и конкретизирующих базовый закон о государствен­ной службе. Дело в том, что нарушен один из ключевых принципов правотворчества, гласящий: законодательные акты, предусмотренные в ба­зовом законе, должны разрабатываться и приниматься вместе с ним. По­скольку на деле ни один закон принят не был, действие рамочного закона в значительной мере оказалось парализовано. В связи с этим следовало бы незамедлительно приступить к подготовке законов о дисциплинарной ответственности госслужащих, об их денежном содержании, о присвое­нии им квалификационных разрядов, о пенсиях госслужащих, о должно­стном лице и административной процедуре (об общих правилах взаимо­действия государственных служащих с гражданами) и т. д.

2.3 Особенности правового регулирования государственной службы в субъектах Федерации.

В отличие от федерального уровня правотворчество субъектов РФ в госу­дарственно-служебной сфере более динамично. Законодательные и ис­полнительные органы власти в ряде республик, краёв, областей уделяют гораздо больше внимания правовому регулированию госслужбы. Этому есть, по меньшей мере, два объяснения.

Во-первых, обретение субъектами РФ нового конституционного статуса привело к появлению у них атрибутов государственности, один из которых - государственная служба. Это вынудило регионы предпринять весьма энер­гичные усилия для упрочения и закрепления приобретённого статуса, напол­нения его реальным содержанием. В итоге в 1993—1998 годах законодатель­ные акты в области госслужбы приняли 87 субъектов РФ.

Характеристики

Список файлов реферата